正视权力结构的集中特性问题，才能有效防范党内关系上出现权力崇拜、人身依附、家长特权等问题。健全党内民主制度，就要在党内体制层面上明确党代表大会在党内的权力机关性质，就要考虑党的体制中决策、执行、监督“三权”分设及权力各部分之间关系的合理安排，以根本改变某种程度上集权的权力结构。
着力健全权力运行机制
发展党内民主的探索实践显示出，这几年各地党组织在党内选举、党代表大会常任制、党内干部人事制度改革、党务公开等方面有了不少创新之举，但是仅仅推进“单项”制度改革，很容易受到党内其他相关制度的牵制，难以达到中央的要求。还要注意有极少数地方领导干部打着发展党内民主的旗号而玩弄民主，变相苟延一些不适应实际要求并且弊端重重的制度规定。这表明，发展党内民主必须考虑一整套制度安排，特别是建立党内权力运行的科学机制，杜绝“权力意志”任意操控的现象。
科学的权力运行机制，至少要包含三个方面的考虑：一是权力的公开透明运行，杜绝暗箱操作；二是权力在一定轨道上的封闭有限运行，防止权力运用无边界、无规矩；三是规范权力运行的制度必须具有高度的刚性权威，使制度权威高于人的权威。
为此，需要根据党内权力与权利的互动规律来设计一整套制度链，使各项制度之间有机结合、相互补充、配套衔接，环环相扣，以机制的力量来调整党内关系、配置党内权力、规范党内生活、指导约束党员行为，管住干部手中的权，保证党员对党内权力运行的实际控制。
四川省成都市新都区抓住权力运作的关键环节，改革旧制革除积弊，在初步建立控制权力运作的机制方面做了很好的探索。他们在干部任用方面推进基层党委书记直选；在决策方面区委全委会（常委会只议事不决事）公开举行、透明决策；在干部监督方面实行千名党员群众评议区四套班子主要领导干部，并利用电视报纸等媒体公布评议结果等。
新都区的创新探索启示我们，健全党内权力运作机制的每一环都要紧紧扣住权力委托代理关系，始终坚持体现和保证党员作为权力主体对委托代理主体——党的工作机关、职能部门和领导干部——的有效控制和监督，以防止在实际运转中出现委托代理主体取代权力主体，并反过来控制、驱使权力主体的现象出现，减少乃至避免产生由个人意志控制党内生活和党组织活动的情况。
高度重视制度程序问题
以党内民主控制权力活动，还需要解决制度规定的程序建设问题。程序建设非小事，有没有完善的程序最终关系到能不能真正形成党内民主的制度秩序，使党内民主成为党内生活的基本方式。以往我们强调原则要求多，重视实际操作不够，由此出现有制度缺程序或程序不全，结果使一些很好的制度规定难以真正实行。近年来，许多地方党组织开始注意到了程序建设问题。
但是，一方面制度程序的建设是一个量大、面广、琐细，反复试验不断完善的工作过程，还需要我们做长期不懈的努力，另一方面，必须重视程序设计的出发点和目的。
从工具手段角度看，各项制度程序的设计出发点是减少党内协调成本、形成和维护党内生活的民主秩序，使党的组织运转顺畅；从价值取向角度看，制度程序的制定和实行，必须保障党内一切权力归党员所有，党员通过直接或间接方式决定党内重大事务，控制党内权力。离开了这一价值取向，任何党内民主制度都可能空壳化，变成徒具形式而无实质意义的东西。比如，有的地方在党内选举中设置所谓的选举程序“同意的不动笔，不同意的就动笔”，煞费苦心地限制党员自主行使选举权，以保证实现所谓的领导意图。
由此，为体现党内民主原则，保障党员权利实现，制度规定、程序规则的灵魂不可缺失。必须十分明确并强调，制度程序安排的目的，必须确保党内重大决策以及党内事务的处理充分体现党员的整体意志，必须维护党内民主制度的本质内涵和不可逆的权威性。
党的十六大以来党内民主的探索实践还揭示了，党内民主制度应是一个制度体系，它至少包含四个层面：一是党内的权力体制；二是党内权力运作机制，三是保证党内民主制度能够实际操作的程序性规定；四是约束和指导党员干部个人行为的纪律要求。
在党内制度体系的四个层面中，党内体制、机制、程序这三个层面综合构成党内的制度环境。制度环境作为一种客观力量，对党员干部思想言行有着直接的影响，在相当程度上决定着党内民主和党的建设的实际成效。
（作者为中央党校党建部教授）
