金融活动的生命在于企业规模扩张冲动和社会资金投资冲动之间的相互需求。一方面，现代工商业及金融业发展往往需要通过合法的金融手段募集闲置社会资金，通过资源互补实现企业的发展进步；另一方面，社会上存在大量的闲置资金，具有天生的投资增值需求。上述两种冲动的相互满足除通过银行吸储贷款实现之外，还可以通过企业直接向社会集资实现。由于集资活动天生具有投资者先支付对价后收取回报的信用性，以及投资者与资金使用者之间的信息不对称性，所以集资活动在组织上述两种冲动对接的过程中，其合法性主要取决于其是否对最大限度避免资金运作失败风险采取了有效的措施，以及上述措施是否在足够保护社会投资者的目标上达到合理的程度。
尽管缺乏更加有效的区分标准，集资活动根据集资对象和范围的不同，而区分为“向特定对象的集资”和“向不特定对象的集资”(社会上有说法称上述两种不同的集资方式为“私募”和“公募”，但该二用语并非法律用语)。由于特定和不特定集资对象在投资理性和影响社会稳定程度等方面的差别，法律对向不特定对象集资活动的合法性具有更加明确和严格的监管要求，包括但不限于限制集资人资格、严肃行政审批程序、规范信息披露和集资程序、保障履约能力等方面。
向不特定对象的集资，如果违反法律法规或行政规章的规定，无论其采取何种合法形式，在法律上均认定为“非法集资”，非法集资行为人须根据法律规定承担民事责任、行政责任，甚至刑事责任。
一、非法集资的定义和特征
根据《中国人民银行关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》(银发[1999]41号)规定：“非法集资是指单位或者个人未依照法定程序经有关部门批准，以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物及其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。”该《通知》规定非法集资具有如下特点：
“(一)未经有关部门依法批准，包括没有批准权限的部门批准的集资以及有审批权限的部门超越权限批准的集资；
