一是设立目的不同。原工业公司（局）作为政府的组成部分，是政府工作的延伸，上海称为政府职能的“漏斗”，实际是下属企业的上级主管部门，直接干预企业的生产经营活动，造成严重的政企不分。而国有控股公司设立目的是为了国有资产的运作、结构调整和承担国有股东的重要角色，以经济利益为目的，兼顾国家和社会目标，本身没有政府职能。
二是法人性质不同。原工业性公司（局）实际是机关法人，吃的是“皇粮”，承担的是政府责任。而国有控股公司是独立的企业形态，是企业法人一种，是经济组织。
三是对下属企业管理内容和方式不同。原工业公司主要进行行政性管理和行业管理，无权对国有资产进行管理，而国有控股公司只进行资产管理，与所控制企业是以资产为纽带的经济关系，没有行政性行业管理职能。
㈣国有控股公司的法律地位
国有控股公司是政府与企业的界面，是专司国有资产所有者职能和经营管理职能的一种特殊企业法人。这种特殊，表现在两方面，一是特别设立，即是经特别批准设立的（一般公司并不需经特别批准）；二是依照特别立法设立的，即依照对国有控股公司的专门规定设立的。从国外情况看，国有控股公司不外两种，有的国有控股公司是介于政府和企业之间的中介机构，是经营实体，有的就是一般行政机构，或叫控股机构，多数为公法人或特殊企业法人。我国控股公司不是完全按照公司运作的，其法律地位也不完全等同于一般的公司，因而也是一种特殊法人。其特殊性表现在：一是设立不同，要依照特别法（如国有控股公司条例设立）而非公司法设立，经特别批准设立，这也是它与集团公司不同之处；二是它虽然也是经济实体，是企业，但它又与一般企业不同，它对国有资产有所有者的权利，而非法人财产权；对于国家控股公司，这种特殊性除表现在上述两方面外，还在于：一是它还承担着行业调整和产业调整的任务，二是国家控股公司除承担着经济目标外，还可能承担着社会公益目标；三是它是经特别批准设立的。上述职能的综合决定了其地位的特殊性。因此，我国国有控股公司是否可定位在既适用《公司法》，又适用于特别规定上。
三、关于国有控股公司与反垄断的关系问题
这是实践中人们担心较多的问题，许多人认为，以行业部门、行业局和行业性总公司为基础改组的国有控股公司，原来就在本行业具有较强的垄断地位，一个行业只设立一两个公司，只有一两个利益主体，缺乏竞争压力，不利于企业及行业的发展。我们认为，这确实是一个问题，但对此要从两方面看，既要看到它不利的一面，也要注意它的积极作用。一是从我国现实看，我国国有企业缺乏一定的规模，每个企业都是独立的利益主体，投资或产业调整只能是一家一户的低水平、重复性进行，根据整个经济发展状况进行存量调整和结构优化，很难实现。通过企业间的兼并和破产进行调整，实践证明，难度也相当大。而国有控股公司作为国家授权的国有资产投资主体，能够对所授权范围内的国有资产在较大范围内，从整体上、战略上进行结构性的调整，有助于整个国有经济发展。从目前已组建的一些控股公司来看，已经实现了一轮新的工业调整。二是从发展阶段上看，我国现实中存在更多的是行政性垄断和地区性封锁，也就是人们常说的经济性垄断，如价格的垄断、市场的垄断等，因此，在我国市场经济初期反垄断重点是防止行政性垄断和打破地区性封锁。在现阶段我们更需要国家集中力量形成一批大公司、大企业，形成规模优势，以参与市场竞争。在已实现行业转体的国有控股公司虽然在行业中具有优势，但由于控股公司是经济实体，必须追求经济效益，因此，在进行资产运作时，为追求效益最大化，并不局限于本行业，已打破了行业限制。三要站在全国角度看问题。以行业转体而成的国有控股公司，如果从地区角度看是带有垄断性的，但将它放在全国市场上看，由于还有国家级的控股公司和其它地区控股公司存在，它们之间也存在竞争，因此垄断也难以形成。问题的关键是不要在竞争性行业只设立一个全国性的控股公司。因此，控股公司与反垄断的关系必须根据我国现实情况加以分析，这样才能得出更符合实际的答案。
