朱苏力:当代中国的中央与地方分权
朱苏力:当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东《论十大关系》第五节
一、统一与建国
1949年,中国共产党取得全国政权,面临着一个巩固政权、治理国家的问题:必须寻求一种适合中国的基本制度。这就是政制问题,其中的一个重要方面是中央和地方的分权。
今天,中外学术界谈论分权问题似乎更多集中于横向分权【1】,即所谓的三权分立的问题。但在我看来,纵向分权,至少在现代中国,也许是一个更重要问题。首先,无论采取何种形式,只要不是极小的城邦,历史上任何国家都必定存在某种形式的纵向分权,即在不同层级的政府之间配置不同的治理权力。在传统社会中,由于交通通讯的限制,仅仅是有关治理之信息传递就很耗费时间、人力和物力；如果民族众多、各地条件不同,各地所面临的问题以及解决问题的方式也应当不同；解决具体政治问题不仅需要一般的、抽象的知识和原则,而且需要大量的具体的判断和地方性的知识。在这样的条件下,如果治理都由中央政府统起来,治理不仅不可能有效,甚至完全不可能。因此,从历史上看,任何国家的政治治理就不可能由单一层面的政府来完成；即使是最独裁的政府也无法做到一切公共决策都由中央做出【2】。在民族众多、各地区发展不平衡的大国,往往会采取更大程度的中央和地方的分权,常常表现为联邦制【3】。因为在大国,由于空间的延伸,中央和地方分权的问题不是一个要不要的问题,而只是一个如何分的问题。
这种分权也有更多的好处,尤其是对疆域辽阔的大国。分权不仅可以分担治理的责任,而且有收益。由于各地制度的差异会带来不同的制度收益和成本,从而形成一个制度市场,使人们有更多的制度选择,包括“用脚投票”;在某些情况下,就会导致各地制度的相互吸收和相互影响,甚至取代———有效率的制度取代无效或低效的制度。从这个角度来看,允许地方自治或在治理上有一定的自主权,实际上具有一种激励制度创新的功能和制度竞争的功能。当然,实行较高程度的分权也可能有一些弊端,除了有地方割据、分裂甚至战乱的风险外,还可能有,例如,各地的规则不统一意味着没有法律的同等保护,以及规则不统一和繁多带来的交易费用过高等;但是,分权的弊端和风险必须同集权的弊端和风险综合平衡考虑。
中国是一个地域广阔的大国,也是一个多民族的国家,自然从古以来都无法避免这个分权的实践问题。由于政治统治的需要,自秦汉以来,一直都以不同的方式维持着一种多级政府的体制。这种体制主要以中央集权为根本特征,没有联邦制的分权概念;但由于种种原因,也一直有某种程度的中央和地方的分权;甚至形成了 “皇权与绅权”共治的局面。【4】尽管缺少学术的自觉,但作为一个政治的实践理性问题,分权问题的讨论也时断时续地一直在中国社会中存在。秦代围绕以郡县制取代分封制这一政治制度变革的辩论,汉初贾谊、晁错有关“众建诸侯而少其力”的“削藩”、“治安之策”,只要稍微作一种学术语汇的转换,就可以发现其中隐含了纵向分权问题的辩论。近代自清末和民国初年开始,就一直有一些政治家和学者从类似的角度出发提出并主张地方自治,并付诸实践【5】;中央和地方各种方式的———可欲的和不可欲的———分权(分治甚至分裂)现实也事实上存在。
