再看土地，原来住房制度是以政府保障为主，政府怎么保障，那就是以建设经济适用房为主，建设经济适用房，政府不要出钱，但要出地，开始就有一些城市抵制经济适用房（因为要无偿划拨土地），开发商也攻击经济适用房（因为政策要求开发公司每年建房总量中，经济适用住房要占20%以上），就是有经济适用房的地方，也主要安排在城市边缘地区，后来随着地价不断上升，政府从卖地得到了甜头，就连城市边缘的土地都不愿无偿划拨用于建设经济适用房了，更别提城市区域了。建设经济适用房政府还要免收少收不少配套费用，即还要牺牲一部分收入，结果由于政府不愿履行自己的社会责任，加上经济适用房成了豪宅，都被有钱人买走了。本来需要靠政府帮助才买得起房的人，就无房可买了。
至于廉租房，政府既要出钱，又要出地，那就更是难觅踪迹了。
在这个过程中，买不起房的问题越来越成为社会问题，开始政府想通过宏观调控，解决房价问题来解决住房问题，但很快发现，不仅治不了本，连表也治不了，房价反而逆势上升，后来，才逐渐意识到，房价问题说到底是住房保障问题，是因为政府的住房保障缺失了，才导致大量中低收入者买不起房，也有人说是过度市场化了。
中国住房保障发生这些变化的根本原因就在于：住房制度是与经济体制改革，与社会发展紧密相连的，这是一个必然的过程。经过三十年经济体制改革，从过去甩包袱式改革，到今天建设和谐社会，中国不仅从改革中吸取了经验教训，而且积累了相当的财富，政府已有可能和必要回头来补政府缺的课。住房保障这才被渐渐提上日程。
值得注意的是，2007年国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，它的重点只是解决城市低收入家庭的住房问题，解决的办法是以廉租房为主，同时，包括了经济适用房。应该说，我国社会中等收入家庭还是占多数，这样一来，很多中等收入家庭就被排除在经济适用房供应对象之外了，这就实际改变了过去以中低收入家庭为对象以经济适用房为主的住房保障制度（虽然从未落实，但制度是有的），住房保障面不是大了，而是小了。
【房产频道】：在住房保障方面，土地和资金是最大的问题，那么，这些制约住房保障的关键性因素应该如何解决？
【陈雪根】：住房保障制度的本质问题就是土地和资金问题，这都需要靠政府。
1994年文件明确规定，要"建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系"，可见住房保障是面向中低收入家庭，以经济适用房为主的。1998年文件规定，要" 建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。"实际也是延续1994年的政策，只增加了面向最低收入家庭的廉租房。为什么政策得不到实施，一是政府不愿无偿提供那么多的土地，建设经济适用房；二是这些政策本身也有一些操作上的问题。但关键在于政策处于"政府制订、政府执行和政府监管"的局面。政府本身是利益中人，怎么指望它去主动让利执行政策呢？所以要改变这样的局面，除了提高文件的可操作性，加强政策实施的力度外，还是要靠法制。国外的公共住房政策基本上都是以法律形式出现的，公共住房体系的建立也得益于法律的强力保障。在美国、日本、新加坡等国家，公共住房立法都是国家大法，但中国目前还没有一个完整的住宅法。政策只能解决一个时期的问题，政策总是要变的，靠政策不是解决住房保障的有效办法。所以，我个人认为，中国住房保障的第四个阶段应该是：法制化阶段。
