1998年，是绝大多数地区养老保险制度转轨的分界之年。1998年之前参加工作并已退休的职工，被称为“老人”，他们将按老规定领取退休工资；1998年之前参加工作但在1998年之后退休者，被称为“中人”，他们将按新制度领取养老金，但可获得适当的过渡期补偿；1998年后工作的“新人”，则完全按新制度施行。由于转轨前退休或者参加工作的职工并未建立个人账户，转轨后一方面要照常支付其养老金，一方面又要在并不增加缴费率的前提下为个人账户作出积累，因此需要支付巨大的转轨成本。这就是养老保险转制的所谓“隐性债务”问题。据世界银行和国内有关部门的估算，该“隐性债务”总计约3万亿元，或更多。这个问题至今尚未从根本上解决，成为困扰我国社会保障制度改革与发展的核心问题之一。
1998年，针对部分地区企业离退休人员的基本养老金不能按时足额发放的状况，中央提出“两个确保”，其中之一就是确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放。同年8月，国务院下发《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》。随后，11个行业统筹部门所属的2000多家企业的养老保险工作如期移交各省区市管理，解决了多年来存在的条块分割矛盾。
2000年，为解决基本养老保险社会统筹基金入不敷出和个人账户“空账”问题，国务院采取了两项重大举措：一是建立全国社会保障基金，并在2001年专门成立了全国社会保障基金理事会，负责通过减持国有股所获资金、中央财政投入的资金及其他各种方式筹集的社会保障资金的运营和管理。二是提出完善城镇社会保障体系试点方案。试点的主要内容有两项：即做实基本养老保险个人账户，推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。按照试点方案，基本养老保险继续坚持“统账结合”原则，个人账户规模由本人缴费工资的11％调整到8％，企业缴费部分不再划入个人账户；做实个人账户，逐步基金提高统筹层次，向省级统筹过渡。2001年起国务院在辽宁省进行的完善城镇社会保障体系试点全面展开，到2004年底，在中央财政拿出巨额财政补贴的支持下，试点任务基本完成。自2005年起，国务院把试点从辽宁省扩大到吉林和黑龙江两省，在两省做实养老保险个人账户8％的资金中，由中央财政补贴3.75％，补贴力度较辽宁省有所减弱。
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