摘 要：政府规制是指政府利用国家强制权依法对微观经济主体进行的直接经济、社会控制或干预。中国和美国政府规制在规制概念、依赖基础、规制所处的阶段和任务、规制机构的设置、政治体制、文化价值观念等方面存在着显著不同。这就决定了中国政府规制不能照搬美国的模式。在当前，中国政府规制的重要任务是准确判断和把握中国各个时期和阶段的改革重点，针对现实状况，建立符合国情的政府规制体系。
一、目前我国政府规制研究现状及存在的问题
规制（regulation）又称政府规制(government regulation)，宽泛地讲，是指“政府对经济的干预和控制，它和人类的存在一样久远，起源于与人们交换相关的正式的或非正式的规则。”[①]通常意义上，政府规制是指政府利用国家强制权依法对微观经济主体进行的直接的经济、社会控制或干预。对政府规制的研究发源于19世纪末，繁荣于20世纪后半期，90年代初被引入中国学术界，大量介绍、阐释规制基本理论并利用其分析中国改革的著作、论文等相继面世。这些研究在吸收和运用国外规制理论以及吸收国外规制经验教训的基础上，结合我国的自然垄断产业的规制改革作了一些理论分析与实践相结合的开创性工作。比如:张宇燕（1995）的《国家放松规制的博弈——以中国联通有限公司的创建为例》，王俊豪（1997）的《中国基础设施产业规制体制改革的若干思考》，黄少安（1997）《四元主体联合创新中国铁路体制》，张维迎、盛洪（1998）的《从中国电信业看中国的反垄断问题》，余晖（1997）的《政府与企业——从宏观管理到微观规制》，王俊豪（1998、1999、2000、2001）的《英国政府规制体制改革研究》、《中国政府规制体制改革研究》、《自然垄断产业的政府规制理论》、《政府规制经济学导论》，张昕竹、汪向东、李雪松（2000）的《中国规制与竞争：理论与政策》，张昕竹等人（2000）的《网络产业：规制与竞争理论》，陈富良、万卫红（2001）的《企业行为与政府规制》，陈富良（2001）的《放松规制与强化规制：论转型经济中的政府规制改革》，郭志斌的《论政府激励性规制》，李郁芳（2003）的《体制转轨时期的政府微观规制行为》，夏大慰、史东辉（2003）的《政府规制：理论、经验与中国的改革》，谢地（2003）的《政府规制经济学》，肖兴志（2003）的《自然垄断产业规制改革模式研究》于良春等人（2003）《自然垄断与政府规制》等。以上学者的研究，在引进规制理论的最新成果，运用规制理论分析中国政府规制的现实，提出相关政策建议等方面，做出了一定的贡献。中国期刊全文数据库上直接以含有规制或管制命名的期刊文章有3792篇之多，这些文章都从不同的角度研究了政府规制。
但是，目前我国政府规制研究仍然存在以下问题：
一是未能在微观层面深入探讨外来概念与本土术语在内涵、外延等方面的差别，出现学术用语上的失范乃至混乱，甚至导致理论认识上的偏差。
二是没有在中观层面对比分析中国与西方规制实践在发展阶段、面临任务、实际规制机构等方面的差别，研究体系雷同、结论相近，研究的重点不甚明确，政策建议不够合理。
三是缺乏宏观层面的对中国与西方政府规制所处的政治制度环境的比较研究，许多影响规制理论适用性、规制手段有效性的变量无法纳入到学者们研究的视野中，从而使许多规制结论的现实解释力受到影响。而对此的重要性至今尚未引起学者的充分关注。
而本文就试图从以上几个问题入手，进行中美政府规制的比较制度分析，找出差异，明确中国的特点，从而为借鉴西方规制理论，构建中国特色的政府规制提供参考。
二、中外政府规制的比较制度分析
（一）中美政府规制在规制概念认识上不同
“规制”一词来源于英文“Regulation”，是指通过微观经济政策对市场经济中的企业的价格、销售、生产决策等微观经济活动进行政府干预。
“规制”一词 “Regulation”传入中国，是通过日本。“规制”是由日本学者植草益苦心创造的译名，1992年我国经济学家朱绍文翻译植草益的著作，直接借用了“规制”一词，[1]从此国内用“规制”的逐渐多了起来。由于Regulation有规则、规章、法规、管理、控制、调节、调整等多重含义。所以国内在同一问题上的用语很多，有用“管制”的，有用“监管”的，有用“调节”的。每一译法都有一定的道理。但是笔者认为应该统一明确，否则这样容易给学界和实践带来困惑和混乱。笔者认为应当统一为“规制”。因为：首先，将Regulation译为管制容易引起误解。由于管制一词常用于战争时期或计划经济时期，常指政府直接干预管理和控制市场主体决策。Regulation是为市场定规立矩，因而管制的译法不仅与Regulation本意有差异，而且令人联想起政府直接干预企业决策，容易引起误会。其次，将Regulation译为调节、规则、规章等难以反映政府规制与政府宏观调控的不同。“政府规制视为市场主体制定的市场营运规则，规则是不能朝令夕改的；而宏观调控是调节经济运行，宏观经济运行是动态，宏观调控政策可以变化”[②]。由于中文的调节一词有经常变动之义，因此，调节运用于宏观调控比较适宜，而用于政府规制则难以体现规则性和政策的相对稳定性，难以充分反映Regulation规则等方面的含义。最后，将Regulation译为规制，能较好地体现Regulation的原意，也便于理解。
规制最早的概念可以追溯到古罗马时代，是指政府官员制定法令允许受规制的工商企业提供基本的产品和服务。为了实现社会公平，政府为产品或服务制定“公平价格”，从而否认古老的斯多葛派的“自然价格”的概念。[2]规制经济学的创始人之一卡恩（Kahn，1970）在研究对公用事业的规制时，认为规制是“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定…….如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定以及在合理条件下服务的所有客户时应尽的义务的规定…….”[③]西方经济学家斯蒂芬·布雷耶罗·W·麦卡沃伊在为《新帕尔格雷夫经济学大辞典》写的《规制和放松规制》中对这种微观经济的政府规制作了权威性的解释：“规制，尤其在美国，指的是政府为控制企业的价格、销售、和生产决策而采取的各种活动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视‘社会利益’的私人决策”。[④]芝加哥学派代表人物施蒂格勒（Stigler）认为，规制作为一项规则，是对国家强制权的运用，是应利益集团的要求为实现其利益而设计和实施的。史普博(Spulber)在综合经济学、法学、政治学的基础上，认为规制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为[3]。
我国学者也对规制从不同的角度进行了研究和探讨，在经济学、法学和政治学领域给予了广泛的重视，每一个领域都剖析了这一复杂课题的许多重要方面。但目前对政府规制尚无统一认识。例如：张帆（1995年）认为“政府规制是指政府利用法规对市场进行的制约”[⑤] 。樊纲（1995）提出政府规制“特指的是政府对私人经济部门进行的某种限制或规定，如价格限制、数量限制等等。”[⑥]王俊豪（2001）认为，政府规制“是具有法律地位的、相对独立的政府规制者，依照一定的法规对被规制这所采取的一系列行政管理与监督行为。”[⑦]
（二）中美政府规制的依赖的基础不同
从规制的概念来看，作为规制的逻辑起点，也就是规制出现的原因，是为了克服市场失灵和交易失灵，但是这些是在市场充分发挥作用的基础上，去克服市场的种种弊端，而不是不要市场，不是让规制去代替市场。所以，政府规制的经济体制基础是市场经济体制。它有两重含义：其一，资源配置必须以市场机制的自发调节作为基础，政府微观规制对资源配置的调整仅仅局限在市场失灵的范围之内；其二，政府规制的目的是为弥补市场的不足，进一步完善市场，而不是取代或消灭市场。
合理而有效地配置资源是市场经济的首要功能。从宏观方面看，通过市场调节来配置资源，可以比较充分、合理地发挥各种资源的作用，减少和防止资源的浪费，从而实现生产要素的最佳组合和供求之间的不断均衡，调整和优化产业结构，提高资源配置效率。从微观方面看，市场经济要求每个企业以最少的劳动耗费取得最大的劳动成果，实现最佳的盈利。为此，企业要充分利用各种资源，节约劳动消耗，采用科学技术，改进经营管理，不断提高劳动生产率。这样，市场机制成为企业行为的调节器，通过供求、价格、竞争、风险等市场要素之间的相互制约作用，就能实现微观经济活动的均衡与协调发展。除了上述资源配置功能外，市场还具有其他方面的功能，比如灵敏地传播、交流、反馈信息的功能，自动调节供求关系的功能，等等。美国是高度发达的市场经济，市场在资源配置中起了决定性的作用。在此基础上，政府规制具有合理的、规范的基础。
而中国长期以来实行的是高度集中的计划经济管理模式，政府介入社会生活的几乎所有领域，排斥市场的自发作用，完全靠指令性计划来安排经济活动。在国家的计划管理体制下，生产什么、如何生产、生产多少和为谁生产等决策都是由政府做出的，同一产业内国有企业的数量、规模和布局也都是政府一手安排的结果。而政府决策的依据，显然不是所谓的市场需求和市场供给竞争的格局，而是政府对国家经济、地区经济、产业收经济甚至是具体某个企业发展的意图等。尽管自党的十四大以来，中央政府就一再强调，要健全现代市场体系，发挥市场在资源配置中的基础性作用。但是目前中国的商品及要素市场中，市场对资源的基础性配置作用离中央的要求还存在一定的差距，其中一个带根本性的症结是政府在市场上不恰当地插上了一脚，行政体制和市场体制之间的矛盾冲突，政府对不同市场主体的不平等的定位和现实中的不平等待遇，阻碍了市场机制发挥作用。具体表现在：地方政府保护地方利益，影响了全国统一市场的形成；政府职能不规范，行政管理行为不当和“越位”在一定程度上造成了市场的混乱；体制性因素影响了公平竞争的市场环境；社会信用体系建设严重滞后，信用经济发展缓慢。
（三）中美政府规制所处的阶段以及面临的任务不同
美国政府规制的发展和演变，大概分为三个阶段[3]。第一阶段(19世纪70、80年代——罗斯福新政前)是规制的兴起和初步的发展阶段。但是这个时期，政府奉行的是经济自由主义，政府及少干预经济，这个阶段政府主要是对跨州的商务活动进行规制。第二阶段(罗斯福新政——1980年代)是规制的浪潮和持续的发展阶段。30年代的经济大萧条使美国政府从经济自由主义转向了政府干预主义，政府一方面加强宏观经济调控，另一方面逐渐增强微观经济规制。在其后的50年间，规制的范围不断扩大，政府对微观经济的规制不断强化。70年代初，美国尼克松政府继承了强化规制政策传统，要求管理和预算办公室提出保护健康、安全和环境的社会规制政策。此后的5年中，连续通过了一系列规制法案，进一步扩大了美国政府规制的范围。第三阶段(1980年代——)是放松规制和规制改革阶段。改革的实质内容是放松政府规制，开放基础设施产业市场。增进和强化市场竞争机制，例如，美国政府在1982年先后颁布了《铁路复兴与铁路规制改革法》、《航空货运放松规制法》、《航空客运放松规制法》、《汽车运输法》， 《功路法》等一系列法案，对美国交通运输业的规制进行了开放式的重大改革。
美国是一个成熟的市场经济国家，其政府规制经历了上面的规制建立到规制强化，再到规制放松的否定以否定之路。在目前阶段其放松规制的根本任务和目的是在市场经济已经发育成熟的前提下，通过收缩政府的经济职能，减少政府干预，在经济主体充分利用市场机制去配置资源。
而我国是一个转轨国家。由计划经济转向市场经济，有全能政府向有限政府转变。建国后由于客观需要的推动和主观意识的引导，中国走上了计划经济的道路。如果以直接命令和严格控制为特征的高度集中的计划经济体制看作一种极端的经济规制货规制的绝对过剩的话，那么成熟的是市场经济则要求合理的、适当的、科学的政府规制（耿云，杨勇， 2006）。事实证明，政府对市场、企业和社会的高度规制严重束缚了社会生产力的发展，不适合中国社会主义初级阶段的基本国情。十一届三中全会以来，中国进入了从传统向现代，从计划经济向市场经济转轨的重要时期。为适应经济体制转轨的需要，政府开始对以前的极端的政府规制进行改革，以政企分开、减轻农民负担、整顿市场经济秩序、行政审批制度改革等为主要方式。
但是，我国处于计划经济向市场经济过渡的时期，市场经济配置资源的优势尚未完全发挥作用，是尚未成熟、规范和与国际市场经济对接度低的市场经济。所以我们的规制改革任务是在于清除与命令经济相适应的计划控制，把国有企业推向市场；同时建立与市场经济相适应的新规制，为市场主体创造有效率的市场环境，即通过一系列制度安排等市场基础设施来界定产权、遏制恶性垄断、保护市场经济等等，从而创建稳定、有序和竞争性的市场环境。并且意味着政府不仅是市场失灵的规制者，更是政府规制改革直接冲击、限制的对象。
（四）中美政府规制中规制机构的设置不同
在一般的规制理论中，根据规制主体的不同，可将规制机构分为政府规制机构、独立规制机构和自我规制机构。奥古斯[4]（2002）认为，根据规制机构独立于政府之外的程度，可以在完全的政府规制和自我规制之间确定四种主要类型：（1）机构属于（中央或地方）政府的一部分。（2）半自治机构，即机构独立于政府之外，不向政府负责。政府通过任命成员、委派政府代表制、期望或要求规制政策的制定要根据政府政策或指导方针、部长通过某种形式的批准决定中的一种或多种方式来实施剩余的控制权。（3）独立于政府之外的机构。这是一个公共机构，根据法律授权，在权利之内行事。其成员为来自政府部门之外的专家，与政府没有政治隶属关系。（4）独立于政府之外的自我规制机构。这实际上是把政府规制机构细分成政府和准政府规制机构。
美国的政府规制主要是通过由国会专门立法建立的独立规制机构来实施。具体看，独立规制机构在美国规制体系演变的三个阶段中是一贯坚持的。根据高世楫、秦海（2004）的研究，可把三个阶段归纳为[5]第一阶段（19世纪70、80年代—罗斯福新政前）是规制的兴起和初步的发展阶段，这一阶段联邦政府成立了许多独立的规制机构，对跨州的商务活动进行规制。第二阶段（罗斯福新政—1980年代）是规制的浪潮和持续的发展阶段，这一阶段又新成立了很多独立的规制机构。第三阶段（1980年代—）是放松规制和规制改革阶段。规制改革一方面体现在放松经济性规制的同时加强社会性规制，这就要求对议会、总统、规制机构权利的重新调整；另一方面体现在追寻更有效率的规制方法，这就要求规制机构提高规制分析的质量，规制机构规制的审查更加透明、公开、科学，并要进行规制的成本效益分析，特别是对所有的规制规则实行规制影响分析。总之，在美国规制历史上，独立规制机构经历了多次改革后仍能保留下来，足以证明其旺盛的生命力,立规制机构在美国日益成熟。
而当前我国规制机构设置不同于美国的情况，并没有形成独立的规制机构。当前我国政府规制机构主要有四种类型：政企、政资、政监合一型，如铁路部门；政企、政资基本分不分、政监合一型，有专门的政府行业管理机构，如电信、民航部门；政企、政资基本分不分、政监合一型，无专门的政府行业管理机构，如石油行业；政企、政资、政监相对分开型，如电力行业。可见，我国现有的规制机构模式是典型的政监合一的规制模式，我国政府主导型规制的优点在于权威性强，具有足够的强制力，也较容易为社会公众和被规制行业接受。此外，在保护社会公众利益方而，政府规制显然比自我规制更具独立性，因而也被认为更有利于保护社会公众的利益。但是我国现行行业规制模式也存在一些明显缺陷，这也大大削弱了政府规制的效率。必须设立相对独立的政府规制机构，使这种准政府规制机构或准独立规制机构更加专业和超然，提高规制的有效性。
（五）中美政府规制面临的政治体制不同
“政府规制是市场经济发展的必然结果，但是市场失灵并不是政府规制的充分条件，政府规制有效与否还受到一国民主、法治、公民社会发展程度等政治体制因素的影响。”[⑧]
美国是一个民主政治发展程度较高的国家，其民主制已经发达到对代议制民主提出挑战，特殊利益集团可以通过民主制操纵公共政策，通过立法监督、司法审查可以有效地约束行政权力的运行；其法制完备，甚至到了某些规章条例多如牛毛，规制“泛滥”的状况；其公民社会也较为成熟和独立。实际上，在美国的规制实践中，规制过程正是由议会(国会)首先立法，然后依据法律体系建立规制机构，实施对某一产业的规制(放松规制的过程也与此类似)。并且在实施规制与推动规制改革方面的法律体系是较为完备的。另外，在规制的行政过程方面，还存在广泛的互动：直接互动通过公开听证和规则制定过程在消费者和企业之间发生，间接互动关系则包括消费者和企业利益集团企图通过立法、行政、司法等渠道影响管制决策的活动。因此，规制的行政过程中实际上充满了规制机构、消费者、政治压力集团、利益集团和公共舆论的广泛互动和博弈，这对有效实施规制和改善规制结果都是非常有益的。
而中国政治发展的水平还不是很高，民主建设尚处在寻求有效制约国家权力运行的力量，努力使政府决策民主化、科学化的阶段。法律秩序条件还不够完善，许多规范市场经济发展的法律法规尚处于建章立制的阶段，并且我国的政府规制基本上是在行政系统内部建立和运行的，规制对象又基本上是国有企业和所谓的事业单位，所以对完备的规制的法律体系和法律环境的需求并不很迫切。在部分应由政府规制的产业，行业基本法都尚未出台(如自来水产业)。即使在已经颁布的《电力法》、《铁路法》和《邮政法》等行业法中，由于立法的历史背景和立法思想等方面的原因，实际上并没有对市场经济条件下政府规制的目的、原则、程序、基本方针和规制机构的权限作出系统、有效的规定。在社会性规制的法律体系建设方面，也没有形成比较完善的法律体系，与社会性规制的广泛性、深入性不相适应。一些重要领域虽颁布了一种或极少数几种法规，但尚未形成必要的法规群体。比如，除了《产品质量法》之外，尚未对某些重要产品制定专门的产品质量法规。在不少法规中，没有明确执法机构的法律地位，从而在相当程度上影响了执法效果。
公民社会的发育尚不成熟，缺乏独立性，公众缺乏参与规制政策制定的渠道。在此情形下，政府行为难以受到有力约束。
（六）中美政府规制所处的文化价值观念不同
政府的微观规制行为还受到所在社会的传统文化、经济思想、道德体系以及意识形态的影响[6]。
经过古希腊、古罗马、基督教精神洗礼，以文艺复兴文化为背景的西方文化传统高度推崇自由竞争，重视个人利益，而视国家(政府)为“利维坦”，是一种必要的“恶”。在美国，个人主义和自由主义更是在美国人中深入人心。在西方经济学几百年的发展历史上，即使有凯恩斯主义等思潮强调政府力量对于经济社会的介入，但总体上都是以充分发挥市场作用、保障个人的经济权益为主旨的。
但是在中国，传统文化将集体、国家、社会的利益放在首要的位置上，对政府力量的盲目迷信与崇拜，部分地内化于人们的道德体系和行为规范之中，成为东西方文化之间最大的差异之一。而作为计划经济体制基础的马克思主义经济理论，也非常重视政权在推动历史进程中的力量。计划体制让长期在政府干预、扶植或控制下成长起来的企业无法在短期内彻底摆脱对政府的依赖状态，与市场经济发展要求相适应的企业和居民的主体意识、平等竞争意识以及政府的法治意识等还非常模糊，尤其是计划体制下的“全能政府”的观念，往往造成政府官员对于市场的本能的怀疑和否定。可以推测，市场主体、政府及其官员尚未形成与市场经济本质要求相适应的平等、竞争等道德观念，社会还弥漫着“官本位”的思想意识，这意味着该社会尚未形成足以制约政府规制行为的道德规范与文化氛围，也就客观上为政府超越弥补市场不足的范围、随意实施规制大开了方便之门[7]。
三、结论性评价
通过上面的比较制度分析，我们可以看出，中美政府规制在很多方面是有差异的：不仅关于政府规制的内涵界定存在差异，而且中国市场经济体制还没有得到完全的发展,政府规制更多地与计划经济体制下的政府行为交织在一起,呈现出胶着的状态，这就决定了中国政府规制所处的阶段以及任务的不同；政治体制中立法过程的“部门化”倾向, 公民社会的发育不健全，使作为规制相对方的个人、企业和其他组织的利益、观点等得不到充分的表达与关注；规制法律体系的不健全、行政程序中存在的相关问题,也使得规制政策的合理性受到影响；“政府全能”、“官本位”等传统文化和现有意识形态长期潜移默化的渗透也是影响规制制度的重要变量。
基于上面比较分析的结果，笔者认为，中国的政府规制不能照搬美国的模式，必须根据中国的政治、经济、社会、文化等方面的特性，构建中国特色的政府规制体系。在当前，中国政府规制的重要任务是准确判断和把握中国各个时期和阶段的改革重点。针对现实状况，建立符合实际的政府规制体系。
参考文献：
[1]植草益著;朱绍文等译:《微观规制经济学》[M].北京：中国发展出版社，1992年.
[2] R.B.Ekelud,Jr. 1998.The foundation of regulation economics. Vol. I. Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, UK-Northampton, MA, USA. Pxi.
[3]张红凤：《西方制度经济学的变迁》[M].北京：经济科学出版社，2005年，第6页.
[4]A.ogus.2002.“Comparing Regulatory Systems：Institutions, Process and Legal Form in industrialized countries”,CRC, working paper. Series. NO.35. December.
[5] 高世楫、秦海：“从制度变迁的角度看待监管体系演进——国际经验的一种诠释和中国的改革实践分析”《公共基础设施产业改革及管制（第一辑上）》，天则经济研究所公用事业研究中心，2004年.
[6] 李俊：《中国与西方政府规制的依存性制度差异》[J] . 中国青年政治学院学报, 2006（5）.5.
[7]李郁芳：《体制转轨时期的政府微观规制行为》[M].北京:经济科学出版社, 2000年，第15页.
[①] R.B.Ekelud,Jr. 1998.The foundation of regulation economics. Vol. I. Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, UK-Northampton, MA, USA. Pxi.
[②] 王健：《政府经济管理概论》[M].北京:中国人民大学出版社,2007年,第187页.
[③]Kahn.A.E, The Economics of Regulation:primiples and Institutions,2 Valume,New York:New York Wliey Press,1970.
[④]陈岱孙主编：《新帕尔格雷夫经济学大辞典》（中文版）第4卷，北京：经济科学出版社，1996年，第137页.
[⑦] 王俊豪：《政府管制经济学导论》[M].北京：商务印书馆，2001年，第12页.
[⑧]耿云、杨勇：《中美政府规制改革动因之比较》[J]. 云南行政学院学报，2006(4).
