社会保障支出：从“减负”到“强责”

政府社会保障支出：从“减负”到“强责”

史寒冰

本文的简写版发表于《中国社会保障》杂志2008年第8期。

6月24日，国家统计局通报国民经济运行情况时披露：1—5月份，全国财政支出比去年同期增长31.1%，其中社会保障和就业支出同比增长41.2%，[1]反映了实现今年“社会保障和就业支出增长24.2%”这一预算目标的阶段性进展。另据今年3月财政部“关于2007年中央和地方预算执行情况”称，2003－2007年全国财政用于医疗卫生、社会保障方面的支出分别比1998—2002年增长1.27倍和1.41倍，[2]而笔者计算，2003－2007年全国财政支出比上一个五年增长1.19倍。[3]以上近期和中期统计数据均显示，近几年全国财政支出中，社会保障支出的增幅皆高于总支出的增幅。这一“超常”增长现象，不仅表明近些年来各级政府对社会保障投入的力度持续增强，而且印证了在社会保障制度改革进程中，决策理念从“减轻政府负担”到“强化政府责任和投入”的深刻转变。

中国社会保障制度改革，若从1984年在部分省份的四市一县开展国有企业职工退休费用社会统筹试点算起，[4]迄今已历时24年；若以1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立“建立多层次的社会保障体系”的目标为起点，已跨过了15个年头。在社会保障制度改革之初，无论在理论探讨还是政策研究中，把“减轻政府负担”作为制度设计的目标已经成为一种共识，乃至写入了制度改革的规范性文件之中。[5]

当时人们普遍认同这样一个观念：传统的“统包统揽”的保障方式导致国家包揽过多、政府负担过重，已经到了不堪重负、难以为继的地步，乃至拖累了国家的经济发展。因而，把减轻政府负担列为目标之一，就成为改革的题中之义了。一些理论研究者甚至提出了“为政府排忧解难”口号，把削减政府的养老金和医疗费用支出为己任。关于政府在社会保障体系中的角色的这种认识，与特定的历史约束条件相关。现在看来，这一观念多有偏误之处。

其一，对改革起因概括不准确。中国社会保障制度改革的起因不在于政府包揽过多、负担过重，而在于原有的制度因其所依存的经济结构和社会结构发生改变而解体。因而重建与新的经济、社会结构相适应的社会保障制度，就成为必然而迫切的历史任务。[6]

应当正名的是，国家统包统揽的保障方式与计划经济条件下的企业组织形式相切合，既然国家对企业的产供销实行统一管理，企业所需各种费用由国家拨付、利润全部上交国家，况且在那个年代长期实行低工资政策（按照马克思的分配理论，对劳动所得做了必要的社会扣除，用作社会福利基金），那么国家对企业职工就负有当然的保障责任。

其二，关于“政府负担过重”的判断缺乏数据支持。原有的国家保障制度曾经在化解社会成员生存风险方面起到了重要的作用，但它的保障范围较窄、总体保障水平并不高。尤其是在20世纪60—80年代，由于历史的原因，50年代初建立起来的劳动保险制度被迫中止，职工保障的责任全部企业由承担。因而，没有证据证明那一时期政府的社会保障负担“过重”。以国家财政用于“离退休费的支出” （包括行政事业单位和其他国有单位的离退休经费）为例：在1981—1985年（中国改革开放的初始时期）期间，中央和地方财政累计支出离退休费19.1亿元，占同期财政支出的2.5‰；1986—1990年（社会保障制度改革的酝酿时期），支出离退休费38.2亿元，占财政支出的3.0‰；1991—1995年（社会保障制度改革的启动时期），支出离退休费79.7亿元，占财政支出的3.3‰。即使按照“抚恤和社会福利支出”（包括离退休费和抚恤、社会救济、救灾等项支出）的口径统计，上述三个时期该类支出在财政总支出中的比重分别为16.5‰、17.1‰和17.2‰（见表1）。这样的支出水平无论如何也不能称为“负担过重”，更谈不上“拖累了中国经济”。

表1               1981—1995年国家财政抚恤和社会福利支出情况

注：“抚恤和福利支出”包括离退休费和抚恤、社会救济、救灾等项支出；“离退休费”包括行政事业单位和其他国有单位的离退休经费。

资料来源：根据国家统计局《2006年中国统计年鉴》数据计算整理。

其三，无论是“政府负担过重”的判断，还是“减轻政府负担”的目标设定，都是基于当时的财政体制和支出结构而言的。那时，财政体制带有“国家建设财政”的性质，这就决定了它的支出结构必定偏重于经济建设。从1981—1985年、1986—1990年和1991—1995年三个时期的财政支出结构可以观察到，中央和地方涉及经济建设的6大类财政支出（包括基本建设支出、增拨企业流动资金、企业挖潜改造资金、地质勘探费、支农支出，以及工、交、流通部门事业费）的总和，分别占当时财政支出的41.4%、35.8%和29.9%，三个时期的“社会保障支出”（包括抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休支出、社会保障和就业补助支出）仅在1.7%左右（见表2）。这说明，在单一的GDP增长目标的激励下，财政资金运用的重点是保证经济建设之需，用于社会保障方面的支出受到限制，以至于1.7%的支出规模竟令财政感受到压力。

表2              1981—2006年国家财政社会保障支出情况