公立高校与在校大学生行政法律关系的几点思考

马骁 原创 | 2008-04-01 11:19 | 收藏 | 投票

 

公立高校与在校大学生行政法律关系的几点思考

 

 

内容摘要文章在当前高等教育体制改革的背景下,针对公立高校与在校生中出现的诸多法律问题,从理论层次的法律关系分析和现实中高校的一些行为两方面做出了阐释。摒弃了长期占主导地位的内部行政法律关系理论,通过介绍国外对公立高校法律地位的定性:公务法人特别法人的理论,进而提出了与当今高等教育体制相适应的高校与在校生的法律关系特殊行政法律关系,并作了必要的阐述和论证。同时,剖析了当前公立高校管理中的一些问题和现行立法上的缺陷,借鉴国外先进做法,提出了推进高校法治化进程的相关建议和对策。

 

关键词公务法人特别法人 特殊行政法律关系 可诉性 法律缺位

 

 

Some Thoughts on the Administrative Legal Relationship between Public Educational Institutions and College Students

 

Ma-Xiao

 

AbstractIn the context of the present reformation of higher educational system, there are many problems between public educational institution and college students. This paper tries to make a precise institution of those problems from two aspects---the theoretical analysis of legal relationship; and the actual behavior in higher educational institution. The author deserts the dominant theory —the internal administrative legal relationship theory and puts forward the legal relationship between higher educational institution and college students—special administrative legal relationship which suits present higher educational institution system by introducing foreigners’ ideas of higher educational institution’s statue: public legal person---special public person theory. And the paper makes necessary illustration and demonstration of it. At the same time, the paper also dissects some problems of present public higher educational institution’s management and the defects of present legislation, draws on the experience of progressive methods ahead and put forward some related suggestions and measures on promoting the process of the legalization of higher educational institution.

 

Key wordspublic legal person—special public person; special administrative legal relationship; suited; detective law     

 

 

 

 

 

一、  前言

 

随着我国高等教育体制改革的不断深化,传统的公立高校与在校大学生的法律关系(内部行政法律关系)模式受到挑战,而调整两者相互关系的法律法规又不够健全和完善,并相对滞后,致使矛盾凸显,已成为影响我国高等教育事业发展的重要因素之一。现实中,在校大学生的依法维权意识逐渐增强,高校因侵权而被告上法庭的事例也屡见不鲜。因此,重新审视和定位两者间的法律关系,明确各主体的权利与义务,并在法制的框架内予以规范和调整,不仅在法学理论上显得十分必要,而且对于推进高等教育事业的改革发展和高校法治化进程具有很强的现实意义。公立高校与在校大学生之间涉及诸多法律关系,但从法理角度讲,尚没有对其最主要的法律关系及其范畴做出相对准确的界定。本文试从行政法律关系方面对其进行法理探讨和分析,进而对完善高校立法提出管窥之见。

 

 

二、  双方法律关系分析

 

 

目前学术界对公立高校与在校生的法律关系问题有诸多观点且未形成统一的意见,但大体上可以归纳为三种主导的观点:一种观点认为两者之间是民事法律关系;另一种则认为是双重法律关系;还有一种认为是行政法律关系。

 

(一)            关于民事法律关系的分析

 

持这种观点的学者将学校和学生看成是民事活动中的两个平等主体,学生缴费上学,校方提供高等教育服务,双方自愿平等,享有各自的权利同时履行其义务,从而在法律上形成一种特殊形式的教育消费民事合同关系,或称之为平权型法律关系。笔者认为此观点值得商榷。众所周知,我国的高等院校分为国家投资兴办的公立高校和社会力量投资兴办的民办高校两大类。民办高校作为高等教育体系的一个组成部分,是对公办高等教育的重要补充,但其办学形式则不同于公立高校:它是在国家高等教育事业发展规划宏观政策指导下,按市场化模式来运作的非营利性、但具有有偿服务性质的教育机构,其基础性投资以及所拥有的教育资源都非公共性,而是主体多元化构架,本质上具有非公有属性。学生自主择校,通过向学校自愿交费的意愿和行为而获得自己需要的高等教育服务。民办学校则自主招生并以其基础性投资为保障进行自主经营和管理,按政府主管部门审核批准的教育成本标准,收取与所提供的教育服务等值的相关费用,向不能进入公立高校学习的学生,提供能够达到国家高等教育标准或国家认可的学历教育服务。显而已见,其提供教育服务与学生交费接受教育服务之间具有自愿、平等、等价有偿的民事法律关系基本属性。但就公立高校本身的性质而言,它是国家根据国民经济与社会各项事业发展对国民教育和各类高级人才的需求,依照宪法和法律规定,由政府财政投资,授权或委托其代表国家为大众提供高等教育服务、为国家和社会培养高级人才而设立的专门机构,是一个准公共行政机关,所实施的教育活动是满足公共高等教育需求的职务活动,其教育资源配置主要由政府负责,日常教学活动及各项事务的正常运行基本由财政保障,因而向符合国家统一招考标准进入学校学习的学生进行高等教育、对国家投资和教学活动进行管理,是其法定责任和义务,具有公共性、职务性特征;另一方面,公立高校的大学生是通过政府对社会人力资源有计划的调控行为从而依法取得接受高等教育服务的权利,公立高校依照法律和政策的规定,按统一的标准收取一定学杂费主要是用以弥补政府对高校教育经费投入不足,事实上也与高校付出的教育成本不等值,因此不属等价有偿性质,学生缴费是法定义务,也并非纯民事法律意义上的教育消费行为。因此,笔者认为,民办高校与在校生的法律关系属于民事法律关系调整的范畴比较恰当,而公立高校与在校生之间的关系不符合民事法律关系的基本特征。民事法律关系这种观点并不可取。(下文中所述“高校”简称均指“公立高校”,不含“民办高校”,特此注明)。

 

(二)            关于双重法律关系的分析

 

还有的学者认为学校与学生之间的法律关系是一种双重关系,即部分为民事法律关系,部分为行政法律关系。双重法律关系说通过对学校管理学生的过程进行了分割式的分析,基于民事法律关系与行政法律关系两种观点的简单综合得出,既不完全赞同某一观点,也不完全排斥某一观点。这样一来,就不可避免的将这两种观点的优点和缺点一并带入到双重法律关系的理论之中:哪些行为属于民事合同关系,哪些行为属于行政法律关系,哪些行为可纳入司法审查的范围,几乎无法界定,也无法罗列,没有给出详尽明确的理论说明与支持,因而不具有实际意义与操作上的可行性。从表面现象看,双重法律关系观点的表述似乎比较符合我国现行教育体制的现状,区别不同情况对待加以定位的方法也比较容易接受,但它仅仅对问题做出了浅层次的分析和概括,并未从本质属性上揭示出学校与学生间主要法律关系的性质、特征以及与其他法律关系相互间的联系等实质性内容,只是对一些关系的表象进行了分析,对高校与在校生法律关系中已经出现的矛盾和冲突,未能在理论上给以另人信服的合理解释,对高校管理体制的不完善和立法上的缺陷等急待回答解决的现实问题采取了回避态度,因此笔者认为这一观点也是不可取的。

 

(三)            关于行政法律关系的剖析

 

1、 关于内部行政法律关系的分析

 

长期以来,理论界大多将高校与在校大学生的关系定位于内部行政法律关系。这种理论认为内部行政法律关系指:上下级行政机关之间,行政机关内部之间以及组成单位之间,行政机关与其公职人员之间发生的为、行政法所调整的关系。其实质是来自于以法国、德国为代表的大陆法系公法理论的“特别权力关系”说,即行政主体在一定范围内在其内部基于内部管理关系所形成的内部权力关系。从立法的背景来说,高等教育法制定时,我国正处于市场经济体制初步建立时期,包括教育领域在内的许多方面都带有计划经济时代行政色彩浓厚的烙印,因而当时将两者关系定位在此种法律关系范畴内并没有出现很大问题。但是随着近年来改革的不断深入并已触及到较深的层次和领域,原有的体制逐渐被打破,在新旧体制转换过渡的情况下,内部行政法律关系理论遇到了现实的挑战,开始受到质疑。长期以来,在这种传统理念的影响下,高校在对待学生的问题上一直以行政机关管理者的身份自居,以行政机关的运行机制和模式来进行管理;并且习惯以行政命令和行政处分的方式行使管理职能,自主扩张权限,设定很多不合理、不合法甚至有明显侵权内容的校内规章制度,学生的正当合法权益被忽视或受到损害,使学生被动地成为被管理者和无力主张自己合法权利的弱势群体。相继出现了学生因受教育权、人身权等被侵犯而不得已将母校诉至法院的事例,在高校管理中的某些方面也出现了司法真空的状态。如田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案,刘燕文诉北京大学、北京大学学位评定委员会案等都是内部行政法律关系理论与现实发生冲突的典型例证。随着学生这种维权意识的增强,与高校的管理出现了不可避免的摩擦。也正是由于在这种内部行政法律关系理论主导下的高校立法的滞后,才产生了理论与现实的矛盾,导致了许多无法回避而又必须解决的现实问题。并且学生没有对高校行使内部行政管理权的监督权,当自身合法权益与高校内部行政管理权发生冲突时,既没有法理依据支持也没有司法救济程序加以对自身加以保护。这是显失公平、公正的,同时也不符合社会主义法的本质要求和宪法精神,与以人为本、和谐社会的时代先进理念也是相悖的。综上所述,若是依旧沿用内部行政法律关系理论来定位高校与在校生间的法律关系,显然已经不合时宜,应当进行必要的修正,并确立新的理论予以替代,以适应高等教育事业改革发展和高校管理法治化的需求。

 

2、 关于公务法人特别法人理论的引入

 

关于公务法人—特别法人的理论,我国学者在这方面并没有较多的论述,因此笔者先从比较法的角度作以分析。德国行政法学鼻祖奥托迈耶曾对大陆法系行政法理论中的“公营造物”概念作过这样的解释:“掌握于行政主体手中,由人与物作为手段之存在体,持续的为特定公共目的而服务”。“公营造物”在欧洲又被称之为公务法人,也就是为特定公共目的而服务的公法人。按照这一理论,高校显然是提供教育服务的一种特定公共服务机构。它包含:第一,高校是法人,具有与其性质相适应的法律地位,如拥有自己的财产,能独立承担法律责任,并能起诉和应诉;第二,它是依行政法而设立的公法人,其设立、废除、变更和内部组织规则由行政法规定,同时享受和承担行政法上的权利和义务;第三,它是一个提供公共产品的非盈利性机构,是以满足社会公众对高等教育的特定需求为目标而建立的,就其职能而言又与行政机关法人有本质上的差异,高校这样的机构其职能明显侧重于提供服务而非管理。因此,以公务法人—特别法人来确定高校的法律地位,摆脱纯行政管理者的主体身份,是比较恰当的。

由此,作为被定位成公务法人—特别法人的高校与在校生间则形成了一种不同于传统意义内部行政法律关系的特别关系即特殊行政法律关系。这种关系由于其主体地位的特殊性,使得两者的法律关系上,赋予了特别的含义。首先,这种关系在本质上仍然是属于行政法律关系的范畴,因为《高等教育法》第十一条规定:“高等学校应当面向社会,依法自主办学,实行民主管理。”可见,高校是由法律法规授权而行使一定的高校管理职能,这就与学生形成了不平等的地位。但是,这种关系又突破了旧有的内部行政法律关系的局限。在内部行政法律关系中,双方主体不仅是不平等的,而且是上下级的隶属关系,并不具有可诉性。内部人员如果认为行政主体在行使职权时侵犯了自身合法权益,最多是向上级主管机关进行申诉,而不能适用司法救济程序。因此在高校纠纷中,涉及如学生身份资格的确认时,便很难做出法理上的判断。北京大学湛中乐教授就曾对学生刘燕文诉北京大学一案表示过异议:认为刘燕文提出行政诉讼不具备受案主体资格和条件,人民法院不应当受理,因为内部行政法律关系不具有可诉性。

但是,这种特殊的行政法律关系则在一定程度上应该具有可诉性,因为其实质上可以看成是经过修正的“特别权力关系”。上个世纪八十年代,德国理论界曾对此问题提出过“区分特别权力关系”的设想,即将“特别权力关系”划分为管理关系和基础关系。管理关系如作息时间、服装礼仪等不具有可诉性,不能提起诉讼;但基础关系如身份、资格的取得与丧失、处分等则具有可诉性,可以提起诉讼。这就将“特别权力关系”纳入了可诉行为的范围。笔者认为,同属大陆法系的我国在现行法律体系下借鉴、吸纳公务法人理论的精髓,构建与我国高校实际情况相近的公务法人—特别法人理论,把双方关系定位于特殊行政法律关系是比较适宜的;高校为保证教学正常进行可以在法律授权之内制定规则,但在涉及如身份、学籍、处分等问题上应当引入司法审查和司法介入,使其具有可诉性。而在这一点上,则可以进一步从两个方面理解:第一,高校被定位公务法人—特别法人后,根据修正后的“区分特别权力关系”理论,对学生的行政管理行为在一定的范围内完全可以提出诉讼;第二,从我国受教育权的法律规定来看,宪法只是原则性规定了“有受教育权”,高等教育法也没有对于宪法所规定的权利进一步细化。但从违宪审查及司法救济制度的理论角度讲,在没有直接可援引的法律为依据的情况下,应该可以对违宪行为以宪法为依据直接提出诉讼,因为公民的受教育权在宪法中属于自由权和社会权的范畴,本身都是实体权利,具有可诉性,如果排斥其可诉性,受教育权的实现就丧失了法律的最终保障。

最后,在这种关系中,高校因法律授权而拥有了自主办学权、管理权、教育教学权等权利,同时也承担着教育法所规定的教书育人的义务。而对大学生的权利,我国《教育法》第四十二条也明确规定“受教育者享有下列权利:参加教育教学计划安排的各种活动,使用教育教学设施、设备、图书资料;按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金;在学业成绩和品行上获得公正评价,完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书;对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼。”《高等教育法》第五十六条同样规定“高等学校的学生在课余时间可以参加社会服务和勤工助学活动,但不得影响学业任务的完成;高等学校应当对学生的社会服务和勤工助学活动给予鼓励和支持,并进行引导和管理。”由此可以看出大学生享有的受教育权包括有听课权、活动权、考试权、学位权、学历权、获得公正评价权、勤工俭学权、助学权等实体性的权利和告诉权、申辩权、听证权、申诉权、起诉权等权利。

综上所述,特殊行政法律关系理论的适用不仅符合当前国际高等教育领域的发展趋势,同时也符合我国高等教育改革的发展方向和要求,从而摆脱计划经济时代旧的思想和传统理论的束缚,理顺不合理的关系,适应社会主义市场经济体制新形势对高等教育的要求。建立以公务法人—特别法人理论为基础框架的特殊行政法律关系理论其重要意义就在于:完善高等教育法律法规,重新明确高校与学生各自的主体地位及相互间的权利义务,依法调整高校与学生之间产生的诸多法律矛盾和问题,使高校活动以教育教学为主导,以内部行政管理为辅助,这样才能更有利于高校管理步入法治化轨道,也有助于从人本理念和法治的角度来维护大学生的合法权益。

 

三、现行法律的缺位与滞后

 

(一)            宪法理念的淡薄

 

宪法作为根本大法,是其他法律法规和规章制度制定的依据,是公民和法人一切行为的基本准则。但是长期以来相当多的行政管理者(包括高校)都只把宪法看成是一张公民政治权利的宣言书,而较少的意识到它内在的法律价值,即只重视政治作用而忽视其本身的法律作用。相比之下,一些发达国家的宪法理念和公民权利意识却能深入民心。如美国的公民对其本国的宪法和公民权都有比较深入的了解,一旦自己的权利遭到侵犯,违反了宪法的基本规定,便以宪法作为直接提起诉讼的法律依据,进行诉讼,从而维护了公民最基本的权利。但从我国法律体系来看则没有这种违宪司法审查的保障机制,仅仅凭借一般化的法制宣传是无法保障全面实现宪法权利的。如果不能让每个公民切身感受并拥有这些权利,以及这些基本权利的不可侵犯性,也就不可能使宪法得到切实有效的贯彻执行。

 

(二)            保障学生权利法律的滞后

 

首先,审视一下我国现有的法律法规,除了1980年全国人大常务委员会制定的《学位条例》以法律形式规范学位授予问题和新《普通高等学校学生管理规定》(以下简称新《规定》)以外,我们基本上看不到有相应的可操作性的配套法律法规加以保障,从而导致了学生权利仅仅还停留在“书面权利”状态,而无法相应地转化为 “实际权利”。现有的对学生实体权利有影响的规则却基本上是由各自高校及其内部机构自行制定的,管理权力的不断扩张与学生实体权利的法律保障则形成了尖锐对立。同时,我国现行的教育法律法规除了《教育法》和《高等教育法》分别是1995年、1999年施行的,计划经济时代色彩不算厚重外,而作为指导实践的其他法律法规规定如《学位条例》、《高等学校学生行为准则》却是分别制定于1981年、1989年,至今已有二十年左右的历史,这些规定都不同程度带有计划经济和当时教育管理思想的浓厚色彩,其内容多为禁止性、限制性和义务性的规定,而学生权利规定的较少,形成了义务权利的不对等。这些规定或与现行宪法法律相抵触、或缺乏法律依据、内容多有不妥之处,使得像《高等教育法》这样的法律不能真正从实际意义上保护学生合法利益。各高校自主制定的各种规章制度,也使学校所拥有的自主权力不断加大,更加深了矛盾与冲突。众所周知,自改革开放以来,我国教育领域发生了很大的变化,这些法律法规滞后于时代的发展,其内容漏洞较多,明显的法律缺陷得不到及时弥补,显然无法指导实际的高校日常工作,这就造成了学校管理的法律盲区,使得保障大学生权利的法律没有真正落在实处。同样如《考试法》、《学校法》等一批重要的立法早已列入了“十五”规划,但是到目前仍然没有真正提上立法议事日程,从而导致高等教育的法治化进程步伐缓慢,出现现今的高校与在校生权利义务不明,也就不足为怪了。

 

(三)            程序法的缺位

 

“只有公正的程序,才具有产生公正结果的能力。”但是由于传统观念和思维方式的影响,高校中很少重视学生司法程序性权利,“重实体,轻程序”的现象依然很普遍。《教育法》第四十二条仅仅规定了“受教育的权利”,并没有规定程序上应该怎样实现这一权利;《高等教育法》第五十三条也只是作了“高等学校学生的合法权益受法律保障这样较原则的规定,学生如何依据法律程序进行必要的司法救济并没有加以明确的规定。与此同时,因为现行法律未明确把高校定位为完全意义上的行政法律关系的主体,使他处于一个真空游离的状态:从行政法理论来说,一方面若是学生因校方行政处罚(包括开除学籍、退学等)起诉高校,高校能否作为实施行政处罚的主体、其做出处罚学生的决定是否在行政法上成立,便成为疑问,因为从严格意义上讲,高校并不是一个行政机关。另一方面高校做出处罚的依据来自学校内部规定,内部规则若是以旧的内部行政法律关系定位,不具有可诉性,只能以申诉来做处理,同时立法和司法实践中也没有相关规定,这就使高校与在校学生的关系在程序法上走入了死胡同,程序法上的缺位状况最终导致只有校方有自由的发言权,而学生一方诉讼救济渠道的不通畅也就在所难免。

 

四、  当前高校权力行使中的误区

 

通过重新审视和定位高校与在校大学生的关系后,发现高校在整个法律关系中起主导和支配的作用,学生往往在双方活动中处于从属地位。因此,高校行为能否合法化合理化关系到整个法律关系能否良性运行。目前,由于立法的滞后,高校管理中越来越多的问题开始暴露,高校的一些做法不仅遭到了学生还有许多学者的质疑。要想进一步揭示双方内在关系的实质问题,就有必要对高校管理的一些现象进行深入理性地分析。

 

(一)            教育教学管理问题

 

作为高校,其承担的主要责任就是教书育人,因此教学管理更应该遵循以人为本的原则。但是,实际上高校在教学管理上往往以绝对行政管理者的身份行使权力,对学生合法正当的权益是否得到尊重和维护却比较忽视,最明显的就是在对待发放毕业证、学位证和性权利的态度上显得十分苛刻。众多高校在其校规中,几乎无一例外的对考试作弊都有严厉处罚甚至剥夺学籍,不予发放毕业证、学位证的规定。有些高校还在国家规定的高校必修课程之外自行规定凡未通过国家英语四级考试、计算机二级考试者不给发学位证等。这些做法从表面看似乎是为了确保教学质量,但是否于法有据是否合理呢?首先,从宪法和法理的角度而言,一旦该生拥有了该学校的学籍后就取得了在该校接受高等教育的资格和权利,也就是说宪法和法律所赋予其的受教育权由可能性变为了现实性,并且这种权利是任何人都不得随意剥夺的,除非有法定情形。其次,凡是进入大学者已经具有该学校的学籍了,修完高等教育规定的课程、学习内容并通过学校组织的相关考试就可以拿到学位证,仅仅是因为某次考试作弊或者英语、计算机等级考试未通过而否定了其上学的资格和不发学位证,未免过于严苛和草率,也不符合“公正评价学业、品行”的立法精神。第三,我国现行《学位条例》中并没有对各类等级考试与授予学位挂钩的规定,但高校仅仅凭借自己居于管理者地位而拥有的权力所制定的内部规章制度就可以剥夺他人受教育的资格或不授予学位,显然与上位法有抵触且有违法之嫌。另外,在对待大学生性权利的问题上,相当多的高校都在此问题上红灯高悬,一旦发现越雷池者立刻严肃处理,重庆某高校学生张静诉母校一案便是由此而引出。2005年9月1日起实施的新《规定》虽然已经对大学生结婚表示不再加以限制,但另一方面高校却依旧对学生的性权利加以禁止,与部颁规章相抵触,从而引起了现实和法理上的矛盾与冲突,大学生不知道应该是遵守部颁规章还是遵守校规。综合分析产生这一问题的原因,正是因为还有相当一部分的高校自身的思维方式尚未改变,依然停留在计划经济年代的以行政管理为主的理念上,在学生管理的问题上仍然将学生当成是被管理的对象,忽视或不尊重学生的权利。

 

(二)            自主办学权问题

 

我国高等教育法虽然给予了高校自主办学权,但却未对其权力给与必要的制约和限制,突出的表现在以下两方面:首先,就是高校处分权的滥用问题。由于高校的管理思维尚未改变,因此高校便可以根据自制的规章进行处分。虽然这种处分看上去是符合校规的,但是实际上有违反上位法的可能。其次,则是对于制定这些校规有无法律法规依据以及这些校规的效力范围问题。按先行立法及规范性文件制定程序来说,高校依据高等教育法和教育部部颁规章的规定或授权是有权力制定自己的校规的,但是其位阶和效力显然均在法律法规规章之下,因此在制定校规时超越上位法做出某些不加限制的规定(如对人身权、身份、资格的取与丧失的限制),显然是违法的。作为高校这样一个拥有实在权力的机构其制定的校规一旦偏离了法治的轨道就会出现很多不公平不公正不合理甚至不合法的事情。因为其规章制度的制定是校方的单方行为,既没有另一个主体—学生的民主参与,也没有规章制度制定的备案审查监督机制加以制约,从而使权力任意地扩大。有的高校硬性规定该校博士生在毕业前必须按入学人数的15%进行淘汰。当高校以那些本身就存在瑕疵的规定来进行学校管理时,肯定不能起到公平公正的作用,学生的合法权益就无法得到应有的有效的保障。

 

五、应对策略的建议与思考

 

(一)            加强立法建设

 

首先,对于教育法本身而言,我国目前仅有六部法律,十几部行政法规,而其余则是大量的行政规章和其他规范性文件。在制定法律时都是站在高校主体这一边,为其考虑而制定,但是对于受教育者的权利保障而言法律上则显得十分苍白无力。法律滞后也困扰着司法实践,很多规章与宪法相抵触,造成大学生权利无法得到很好的保护。高校在制定内部规章时候,应当遵循法制原则、体现善法原则,确保与国家法律法规规章立法体系的一致性,凡上位法律没有做出强制性规定的,高校则不能越位擅自扩大权力并应该考虑学生的合法利益,更不能制定那些压制和剥夺学生合法权益的规定。

其次,应当对《教育法》、《高等教育法》等基本法进行修订并加快《学位法》和《学校法》的立法步伐,建立完整的高等教育法律体系。现行的《学位条例》是1980年2月出台的,其人治色彩浓厚,规定也很简单,只有短短20条,很多相关问题没规定,已经远远脱离现实,难以适用。北大法学院姜明安认为其对于获得学位和剥夺学位的救济程序也没有加以明确规定,且操作性规范非常模糊。因此新的学位法应该在学位授予等程序性事项上加以更多规定,为今后解决学位诉讼案件提供法律依据。

再次,就是对现行法律法规的解释问题。由于《教育法》、《高等教育法》多为概括性条款,缺少相关的解释和具体措施,在实践中容易造成误解,不便操作。因此,立法机关和高等教育主管机关应当加强法律解释工作,而且解释的标准必须是体现宪法、法律的原则和精神,同时又要反映出与其他相关法律间的有机联系,保持高校和学生的权利、义务在形式上和内容上的平衡性和一致性,更加注重对学生私权的尊重和保护。

 

(二)            加快机构机制的建立

 

在加强立法建设的同时,笔者认为也应当加大对高校自身制度的完善和内部争议机构的建立。

 

1、 听证和申诉机制的建立

 

听证和申诉制度不仅是两种比较可行的救济方式,同时也是体现民主监督的重要形式。我们衡量一个社会是否民主,重要的方面就是看它是否敢于公开公平的对待每项事务,当然校务公开也不例外。如果学校对于涉及重大的事务(包括学籍管理,开除决定等)能够向学校学生进行公开,那就会使透明度增大,起到民主监督的作用。

听证在行政法上是指行政机关为了合理、有效地制定和实施行政决定公开举行利害关系人参加的听证会,广泛听取各方面意见,以保证行政机关行政决定合理合法。现行的许多法律和行政法规以及中央和地方的很多政府部门都制定了专门的听证程序或规则、办法。听证在诸多领域被广泛采用。在《教育行政处罚暂行实施办法》第二十七条中也明确规定,“当事人有听证的权利。”作为听证,因其效率高、范围广、适用多等优点成为众多行政事务接受监督的一个有效途径。因此,在高校建立听证制度,以听证会的形式来解决复杂的利益多元化引发的冲突问题是完全可行的,也是十分必要的,这也是依法治校的重要方面。我国部分高校中已经开始了有益的积极尝试,为我们建立这种制度提供了可以借鉴的先例,如华东政法学院对于学位授予发生争议时,就举行相关的听证会议,人员由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成,使得民权思想和民主管理真正在高校中得以体现。

另一种救济方式就是申诉制,《教育法》第四十二条规定,“大学生有对行政处罚不满有申诉权。”但并未指出该向何机关提出,并且对于申诉的意识也多停留在纸面和学理上,不适合实际操作。因此将申诉制度固定化、程序化便有重要意义。教育部在2005年制定的新《规定》便是积极地尝试,其中第二十八条规定“退学处理,由校长会议研究决定”、“退学的学生,由学校出具退学决定书并送交本人,同时报学校所在地省级教育行政部门备案。”第四十一条规定“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式,支持和保障学生依法参与学校民主管理。”以及第六十一条规定“学生对处分决定有异议的,在接到学校处分决定书之日起5个工作日内,可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉”等都是建立申诉制度的法律依据。因此,一旦出现此类问题,便可以向高校设立的申诉委员会或高校的上级主管机关提出,学生表达合理诉求的保障渠道就会畅通。

 

2、 协调监督机构的建立

 

虽然我国的高校都有学生代表大会和教师职工代表大会,但是都是分开进行的,没有充分使得利益相关主体在一个共同的范围内展开对话。高校与在校学生的法律关系比较复杂,牵涉很多问题。如何解决这些问题,国外的先进作法可以为我们提供必要的有益的借鉴。德国是曾经产生“特别权力关系”说的发源国,经过20年的理论发展,开始越来越重视学生权利的尊重和保护。从早期的“教授治校型大学”(即校务会议由教授组织,教授有绝对权力,学生只是受教育者,毫无地位)向“群组大学”转变,并于1976年订立了《大学纲领法》,此法是适用于所有归属于各邦的高等学府的基本法,其确立了大学生为大学组织必要群体之一,与其他群体共同参与大学自治,使学生权利得到了司法的保障。日本也在处理此类问题时引入了司法审查制度,日本最高法院在1977年的“富山大学不承认学分事件”中,采纳所谓“部分社会说”,认为法院可对大学与学生关系中部分内容进行审查。大陆法系对“特别关系权力”说做出修正的同时,英美法系国家也对大学的治理结构做出了积极的制度改进。美国法律规定,每一所大学都是法人,都有董事会监管。同时还有监管系统的独特设计—每一大学都有一个校外董事会对学校事务进行监管,从而也维护了学生的合法利益。而在英国的大学最高权力机构协议会和管理经营机构中均吸收学生代表参加,满足学生参与民主管理的要求。如果借鉴国外群组型大学的做法,有了学生参与的管理必定在一定程度上对保护学生的合法利益有所帮助。此外,作为被定位成公务法人—特别法人的高校在特殊行政法律关系下,如何强化自身法治化建设,也尤为关键。在这一点上,华中科技大学则成立了“政策法规处”,其主要职能就是为:在学校领导下,与校内有关部处合作,修改完善有关内部政策、规章制度,协调、指导产业、后勤部处有关政策、规章工作等。这样的机构从高校一方不仅可以解决自身的法律事务,使高校管理走向法治化,同时也能够为学生通过合法的正常的渠道表达诉求,维护权益提供必要的机构保障。

 

(三)            司法介入高校的探讨

 

刘燕文诉北大一案,法院刚受理便有学者提出反对意见,北大学者王利明认为学术的评定、审核应该是学校自主的事情,法院一个外行对不涉及法律的问题进行评判有些盲目。笔者认为司法介入是必要的,但也应该是有限制的。这种介入并非所有专业领域司法都给予介入,只是对其活动的程序合法性进行判断,而非具体专业的实质性判断,法院的作为只是为了完成司法监督职能的使命,从而使教育主体的双方合法权益都能够维护,并且有法律保障。由于高校得以于法律法规授权,从而对内便有了自我处分权力,但是这种权限随着社会功利化和学术泛行政化导致了权力的滥用,因此以司法化对抗权力滥用则是正确处理这一矛盾的较好途径,以公正的司法权来监督可能被滥用的特殊行政权。

 

六、 结语

 

综合以上所述,只有在理论上和立法上使高校和在校大学生都明确各自的权利义务,高校以公务法人之特别法人定位,双方以特殊行政法律关系来定位,才能将高等教育内的各种法律关系理顺,进入良性发展轨道。并且公立高校作为我国现阶段培养高素质人才的重要机构在一定程度上做出对学生义务的限制和约束也是必要的。在任何法律关系中权利和义务是对等的,学生享有上述权利的同时,当然也应当遵守学校的规章或是遵守教育部的法律法规。这样才能在双方关系上达到统一和平衡。学校而最理想的状态便是:明确自身关系,以法律的固定化强制化将其归于合理,若一旦有纠纷出现,相应的制度无论是行政方式(听证、申诉救济)还是司法救济(司法审查)途径都能较好的解决与学生的纠纷,也只有这样才能使高校的管理实现法治化,达到依法治校的最终目标。

 

注释:

①何宁湘:《学校与学生之间的法律关系分析》,参见http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=6052,2006年3月1日访问。

② 参见劳凯声主编:《变革社会中的教育权和受教育权—教育法学基本问题研究》,教育科学出版社2003年版, 258页。

③参见http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=17039&k_title=田永&k_content=田永&k_author=,2006年5月7日访问。

④刘洪涛:《论公立高校与学生之间的法律关系 》,参见http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=4052,2006年3月5日访问。

⑤ 申素平:《中国公立高等学校法律地位研究》,参见 http://www.gxou.com.cn,2006年3月10日访问。

⑥ 参见周伟著:《宪法基本权利的司法救济》,中国人民公安大学出版社 2003年版, 164页。

⑦刘万永:《“女大学生怀孕被开除”两学生不服告学校败诉》,参见 http://www.chinacourt.org,2006年4月13日访问。

⑧ 张学亮:《高校学生管理法治化初论》,参见http://tyq1983.blogchina.com/,2006年3月1日访问。

⑨高军:《高校被诉问题背后的思考(一)、(二)》参见http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=1321,2006年3月10日访问。

⑩ 郑琳:《刘燕文诉北大一案判决——引起专家学者展开激烈探讨》,参见中国青年报网,2006年3月1日访问。

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本文在撰写的过程中,得到了张樊老师认真细致地指导,并对该文提出了许多宝贵的修改意见,在此,我对他表示最衷心地谢意!同时,在修改,校对和翻译方面也得到了马宏雄先生,刘晶女士热忱的帮助。同时,由于本文是作者在襄樊学院期间的大学生科研项目,因此,襄樊学院政法系袁勇军、张颖杰、郑建国三位老师也对本文的撰写和思考提供了极其有价值的参考意见。最后在毕业论文答辩的过程中答辩小组的袁岳霞、邓喜莲两位老师也对文章的进一步修改提出了宝贵的意见。在此对他们的帮助一并表示感谢!

 

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