德班之后 直面2015

潘家华 原创 | 2012-04-01 16:01 | 收藏 | 投票

   2011年11月28日至12月9日,联合国气候变化框架公约第17次缔约方会议在南非德班召开。德班会议达成协议,使京都议定书得以延续,建立绿色气候基金,启动南北各方均参与减排承诺的德班平台的谈判机制。如何解读这一成果?未来谈判走向何方?中国能否将压力转换为机遇,推动国内经济转型与绿色发展?德班之后,国际社会聚焦于2015,我们准备好了吗?

 
  德班成果 各有所得
 
  德班会议在经过超长的加时谈判后呈现历史性的转折,各方达成一揽子协议,内容丰富,各有所得。包括中国在内的发展中国家得到了京都议定书第二承诺期 ,终于在落实“巴厘路线图”的努力中得到了些许安慰;包括非洲国家在内的欠不发达国家也得到了建立绿色气候基金的机制构架 ,应该说气候会议第一次在非洲举行,非洲国家集团和其他欠发达国家关于资金机制的谈判迈出了一大步,在一定程度上如愿以偿;欧盟会前企盼的各方均参与减排承诺谈判的协议 ,在德班也得以实现。美国和其他伞形国家集团成员国自2009年以来一直要求抛弃京都议定书,不分发达国家和发展中国家一起参与减排的目标也得以充分实现:不参与京都二期的承诺,构建了德班平台。
 
  德班成果表面上看各有所得,但是,各方得失却有很大差别。美国和其他伞形国家集团包括日本俄罗斯加拿大没有失,但却超乎预期的得到了德班平台的建立。最不发达国家得到了绿色气候基金机制,尽管资金来源与额度没有落实,但也是实质上的一个进展,德班平台与最不发达国家的减排,几乎没有大的关联。欧盟同意京都第二承诺期,应该说是一种妥协,由于并没有多少实质内容,只是表面的,象征意义上的;而包括中国在内的新兴经济体,得到了京都议定书,但没有多少实质内容;得到了绿色气候基金,但不仅几乎难以从中获取资金,而且还会被要求贡献资金;德班平台的建立,实际上针对的就是中国、印度等“比较先进”的发展中国家。客观讲,中国和其他新兴经济体所做出的妥协或表现的灵活性,要远高于其他国家集团。 转折已现 转机仍远 德班会议之前,各方对成果预期普遍不高。美国由于国内党派政治和金融危机的影响挥之不去,并没有在德班会议上抱多大希望做出多大努力。欧盟希望能够在德班会上得到一个政治上的认同 ,就京都议定书和未来减排达成一种谈判的意向。非洲国家集团和欠发达国家希望在绿色气候基金上有所突破,得到一点实惠,对于未来减排,实际上只是对发达国家加一些压力而已。包括中国在内的基础四国作为发展中国家阵营的先导力量,强调落实巴厘路线图,但是,对于京都议定书第二承诺期,鉴于美国、日本、俄罗斯和加拿大等国的鲜明立场,并没有绝对上把控;对于谈判并轨,更是旗帜鲜明加以反对。
 
  然而,德班会议的成果表明:并轨谈判的转折已现。表面上,2012年的谈判是由巴厘路线图的两轨变三轨,实际上,是三轨并一轨。由于京都议定书第二承诺期的约定,相关议题的谈判必然延续。关于公约下长远目标的谈判,德班谈判实际上没有任何进展,只是将坎昆协议中的未尽事宜,包括2050年的减排目标和峰值年份等,延期到2012年的谈判中。因而,巴厘路线图的双轨谈判仍将继续。除此两轨外,德班会议启动的增强行动的德班平台谈判,也将与2012年上半年开始。这就意味着,2012年的谈判,是三轨并行。
 
  但是,我们必须看到,三轨并行的局面维系不了多久,必然三轨并一轨。首先,京都二期的谈判,减排的含盖量有限,参与的发达国家数量有限,目标年份并不长。谈判的力度和热情必然会大打折扣。而且,京都议定书第一承诺期截止2012年底,2013年必须开始。这就意味着,京都二期的谈判,2012年必须结束。2013年及以后,只是一个执行和核查问题,没有多少可谈的。再来看长远目标的谈判。长远目标谈判中的核心问题,主要是2050年的减排目标和峰值问题,资金问题在绿色气候基金中已经涵盖了。而这两个核心问题,正是德班平台的中心内容。而且,巴厘路线图所规定的京都和长远目标双轨,在时间上应该是同进同退。既然京都二期谈判这一轨道终结,长远目标这一轨道,也不会单独走太远。一种很大的可能是长远目标的谈判草草收兵,并入德班平台的谈判。这样,到2013年,三轨也就并为一轨了,增强行动的德班平台的谈判。
 
  巴厘路线图所规定的双轨谈判,秉承共同但有区别的责任原则,要求发达国家率先垂范,大幅减排温室气体,提供资金和技术,帮助发展中国家适应和减缓气候变化。2008年,发达国家就试图并轨;2009年最后达成的“哥本哈根协议”,具有并轨的属性,但随后在发展中国家的反对下并没有继续;2010年,日本俄罗斯等明确反对京都议定书第二承诺期,刻意要求并轨,但并没有形成缔约方协议。2011年,在南非德班,欧盟以残缺不全的“京都二期”换取了“德班平台”,实现了真正意义上的有法力含义的并轨。
 
  从1990年开始的气候变化框架公约的谈判 ,到1997年达成京都议定书,到2010年双轨案文的坎昆协议,坚持的都是发达国家减排发展中国家不参与减限排定量约束的原则。2011年,由于德班平台的启动,气候变化框架公约中的“附件I”(工业化国家,主要是发达国家和经济转轨国家)和“非附件I”(主要是发展中国家)缔约方将要重新界定或不复存在。不论发达国家还是发展中国家,在同一平台参与谈判承诺减排。从这一意义上,德班协议意义深远:所有排放大国在2015年达成协议承诺减排,转折已经出现。
 
  但是,我们是否看见转机了呢?应该说,近期出现转机的条件尚不成熟。首先,能够引领世界的实力最强的发达国家美国,受限于国内党派政治和2012年大选而可能出现的政权交替、金融危机和就业压力以及缺乏革命性的零碳能源技术,难于短期聚焦于全球气候变化和温室气体减排。其他伞形国家集团成员国在很大程度上与美国的压力相同,很有可能追随美国而不会自立门户率先垂范大幅减排。其次,欧盟有着比较明确的政治意愿,但引领的实力相对较弱。主权债务危机不会立即消失,新吸纳的东欧成员受政治意愿和经济能力影响不会表现积极。第三,欠发达国家企求的是用以适应和减缓气候变化的资金和技术,自身的减排压力不大潜力有限,除了给其他国家集团加压以外,能过积极贡献的主动牌并不多。第四,“先进的发展中国家”,包括一些高收入的石油输出国、新兴工业化国家和快速工业化的“基础四国” ,由于处在工业化的中后期阶段,经济结构难以立即大幅转型,在发达国家尚难以大幅减排的情况下,信心不足,难以立即明确大幅量化减排的额度。第五,政府间气候变化专门委员会的第五次评估报告按时间进程要在2014年完成,科学的支撑也难以立即提供。 维护形象 重在能力 中国作为一个新兴的发展中大国,需要维护自身的正面、积极的形象。改革开放30多年经济的高速发展,已经使中国跻身于中等收入水平的国家。中国的外汇储备、经济增长和城市建设,不论是发达国家还是发展中国家,都钦羡眼红。中国的能源消费总量,1999年只有美国的一半;2010年却已经超过美国的10%。2010年,中国化石能源燃烧排放的二氧化碳达到83.3亿吨,远高于位居第二的美国的61.5亿吨 。发达国家否认中国的发展中国家地位,许多发展中国家也质疑中国的发展中国家定位。中国在应对气候变化进程中,明确表明不与欠发达国家争发达国家的资金与技术援助,表现出南南合作的“慷慨”,从一个侧面表明,中国自己已经出现“换位”迹象,因为按照共同但有区别的责任原则,发展中国家有权要求发达国家提供资金技术帮助适应和减缓气候变化,更不用提供资金。
 
  中国是一个负责任的大国,需要表现出一定的“大度”。认清压力,担当责任,有三点需要明确。第一,要与国家经济发展的水平和能力相适应,不必要也不应该超出自身的发展阶段,做出与自身能力不匹配的承诺。第二,中国作为新兴经济体,已经处于世界第二大经济体,而且在世界经济受金融危机打压普遍低迷的情况下,中国仍然高速发展。在这样一种地缘政治和世界经济格局下,“自杀式”的承诺,也不会引来喝彩。一些不友好势力可能希望压制中国大幅量化减排而延缓中国的发展进程或遏制中国的发展空间。第三,中国担当责任,也必须要有相应的权利。没有权利的责任担当,实际上是不负责任。
 
  中国有可能参与引领,或引领世界吗?国际上有声音要求中国“参与引领”或“引领”气候谈判进程。事实上,中国似乎已经在这样做了。2009年哥本哈根协议的达成,在很大程度上是包括中国在内的“基础四国”与美国妥协或交易的结果,欧盟似乎被“边缘化”了,发展中国家也被“遗忘”了。2011年德班一揽子协议的达成,则是包括中国在内的“基础四国”与欧盟在京都议定书第二承诺期和德班平台的妥协或交易。这是否意味着,中国就可以参与引领或引领了呢?
 
  我们必须清醒的看到,中国仍然是发展中国家。城市化水平仍低于世界平均水平,尚有数以亿计的国人低于世界银行每天一美元的绝对贫困线。而地缘政治格局中,中国似乎还处于弱势的地位,受制于多种因素。当前的国际经济运行的制度构架和话语体系,基本上是欧美在二战后建立起来的。中国一直在被动的适应这一体系构架。中国特色的社会主义市场经济和社会主义的核心价值观,严格说来,与欧美的意识形态和价值体系是不同的。没有被国际社会普遍接受的制度构架和话语体系,“引领”世界几乎是不可能的。更何况,西方媒体利用其主流媒体地位,对中国有意或无意加以误解或曲解。
 
  当然,中国不主动“引领”,并不表明中国无所作为。中美的相互理解和合作,有利于世界经济的平稳运行。中国与发达国家在经济上具有大的互补性,面临能源安全和气候安全的共同挑战,需要联手应对。中国与发展中国家在经济技术领域的合作,前景广阔。
 
  2015 审慎应对
 
  面对德班平台谈判需要达成全球减排协定的2015时限,中国准备好了吗?
 
  德班平台的谈判,有几种可能。一种情况是:美国和欧盟在要求中国参与有法律约束力的减限排的国际协定这一问题上,有着共同的立场。两者的联手当属必然,而且,欧美还会拉拢欠发达国家,一起向中国施压。在这样一种情况下,中国会被要求量化减限排并出资。这是中国气候变化谈判最具挑战性的情景。第二种情况是:如果美国受制于国内党派政治而无所作为,中国也有可能同其他发展中国家一起,再度联手欧盟,有如京都议定书的生效和第二承诺期的协议,推进气候进程。第三种情况是:如果欧盟的减排目标过于激进,中美也有可能携手,共同推动一个更为切实可行的国际减排协定。第四种情况是:在德班谈判中,包括中国在内的基础四国拿出自己的碳公平方案,以人均历史累积排放为基础,公平获取可持续发展,维护发展中国家的发展权益,遏制打压发达国家的奢侈浪费排放。前三种情景,美国均有着举足轻重的地位,中国和其他发展中国家的应对带有被动色彩。第四种情景则不然,基础四国主动出牌拿方案,让发达国家被动应对。
 
  在气候公约“附件I”和“非附件I”重新界定或不复存在的“德班平台”谈判中,出现转折不可能逆转,是否能出现转机,或者说对谁来说是转机,中国似乎不具掌控或引领地位。但这并不意味着广大的发展中国家不能寻求碳公平。德班平台谈判的几种情景,中国唯一可行的积极主动负责任的选择,无疑是拿出自己的碳公平方案。被动的寻求和接受国际妥协,用于“倒逼”国内节能减排和经济转型是很危险的。应该是内政主导外交,非为外交倒逼国内决策。“入世”与减排有着根本的区别。在气候变化国际制度构建中,出现了多起国际毁约保国内经济的,少有拿国际协定压国内标准的。原因很简单,“减排”具有压缩发展空间的嫌疑,而“入世”则是在拓展市场和发展空间。在当前的工业化城市化发展阶段,由于没有革命性的低碳技术问世,“倒逼”的效果可能难以实现,结果可能是不负责任的负面形象。
 
  提供资金南南合作,可以起到积极效用,但是,资金不是万能的,形象不是买来的,而且,中国也不可能提供满足需要的资金。鉴于当前的国际治理体制和话语体系与中国的制度文化并不完全兼容,我们更需要将有道义基础的碳公平的理念和体系形成相应的治理和话语构架。钱应该由负有气候债务的发达国家出,而不应该由新兴发展中国家出。
 
  2012年的三轨谈判,必然要并为一轨。面对2015年时限,中国不可能把控谈判进程和结局,但是,在德班平台的谈判中,包括中国在内的基础四国需要拿出碳公平方案,维护发展中国家的发展权益。
个人简介
中国社会科学院可持续发展研究中心主任,研究员,博士生导师。同时担任中国生态经济学会副会长、中国保护母亲河顾问团成员、国家气候变化专家委员会委员、欧洲气候论坛理事。研究领域为环境经济学、可持续城市化、全球变化与世…
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