中国城镇化为什么有问题?

吴敬琏 原创 | 2016-05-25 11:13 | 收藏 | 投票
关键字:城镇化 

  关于中国城镇化道路的问题,是近几年屡被讨论的问题。我们现在提出“新型城镇化”,那么相对来说就有“旧型城镇化”,旧型城镇化的问题是什么?产生这些问题的根源是什么?

  目前人们对于城镇化大概有两种看法,一个看法认为城镇化是增加需求、拉动经济增长的一种重要途径。

  由于这个看法受到了很多人的反对,有人就提出了第二种看法:城镇化是工业化、现代化的结果而不是一种推动力量。在工业化后,人口会向城市聚集,城镇化就可以得以推进,城镇化是一种结果而不是推动的力量。

  我个人认为这两种看法都有问题:与发展经济学公认的城镇化在工业化和现代化当中所起的作用相比,上述的两种认识都有很大的差别。

  从国外学者的著述和研究看,在一个国家从低收入向高收入迈进的过程当中,城镇化一直是收入快速增长和一国工业化的内在组成部分。

  城市是一国经济增长的发动机,创新的孵化、精湛技能的培育,无不在城市进行。只有在城市当中,因为有人的互相亲近和接触,通过人和人之间的面对面的交流与冲击,就可以产生新的思想、新的概念和新的产业,这是城市最大的功能。城镇化的最大作用就是培育出了拉动经济增长的创意产业。

  因此,城镇化并非是推动经济增长的手段,而是创造出了一个能产生新思想和新创意的城市。

  城镇化当然也有负面效应,比如因为人口密集会造成交通拥堵,垃圾处理、公共卫生管理会变得复杂和困难,治安管理的难度会加大等等。

  总之,城市生活的成本就会比较高。如果我们可以尽量发挥城市的正能量,尽量减少其负能量,这样的城镇化就接近成功了。如果不是这样,城市的正能量不能发挥出来,负能量倒是很强,那就会有问题了。中国的旧型城镇化问题的根源可能就在这里。

  一、旧型城镇化异化为房地产开发,旧型城镇化有什么特点呢?就是土地的城镇化优先于人口的城镇化。城市建成的城区面积比城市人口的增长要高好几倍。中国城市的市中心的容积率比发达国家要低得多。城市人口的人均占地面积却比发达国家多得多,我们的土地不多,但我们城市中人均占地面积要比人家多得多。旧型城镇化不是产生新思想和新创意,而变成了开发房地产。

  第二就是摊大饼式的城市发展,各地争相建设超大规模的城市。我们的城市专业化程度很低,只要扩大规模就可以,同质化很严重。

  2007年,长期关注中国城镇化问题的美国布朗大学经济学教授弗农·亨德森认为:中国的城镇化进度落后于很多国家,城市居民的数量甚至都比跟中国处于同样发展水平的国家要低。

  但是他发现一个很特别的情况,一方面国内的小城市发展偏枯(编者注:即发展相对滞后);另一方面国内存在很多500万人口以上的特大规模城市,而这样的大城市运作效率很低,比如北京。

  摊大饼式发展的结果把金融业、服务业、制造业还有政府都放在城市里面。制造业里的工人被称作农民工,农民工是没有被城镇化的,他也不是市民。我们官方的统计数据说中国城镇化率为52%,但是其中有相当一部分是未城镇化的,就是实际上只是做一些简单再加工的工作。如果把这部分刨除之后,我们的城镇化率只有35%。

  这造成了很多问题。第一个问题就是大拆大建,侵犯了民众的利益。第二个问题就是小城市偏枯,特大城市疯长。就导致了两个结果,一个是项目建设过程当中占地面积过大,投资效率低下。其次是各级政府债台高筑,威胁国家金融体系的稳定。

  随之而来的问题是建成后的城市运作效率很低。城市提高经济效率的好处没有充分发挥,但是负面效应却充分显露了:交通拥堵,生态环境恶化,城市运营成本高昂。北京就是一个典型,每个人的生活半径都很长,每天几百万人进来一次,出去一次。造成了严重的空气污染。

  三因素导致旧型城镇化弊端

  为什么会产生这些问题?有以下一些主要原因。

  第一是政府主导了城镇化的过程,把造城当成是提高政绩重要的、甚至是主要的手段。

  第二是土地产权制度。我们现在土地产权制度是两块,农村那一块是集体的。最终拥有者是农民,但是农民从中得不到权力也不能获得利益。权力和利益主要掌握在村干部手里。

  按照宪法的规定,城市土地属于国有的。所以城镇化过程当中就出现了这样的问题:农村土地征购的时候,其将按照农产值来定价。一旦农村土地转成城市土地后,城市土地在经过招拍挂出让后,价格将比从农村土地征购时大幅上涨。

  这个差价将属于新所有者,因此这极大激励了地方政府造大城,摊大饼,尽量把土地规模做大。这样各地政府不仅可以表现政绩,财政收入还能大幅增加,这就出现地方政府对土地财政的依赖。

  第三个原因具有中国特色,就是行政级别是层级化的。在市场活动当中,本来城市和城市之间是平等的。但是我们不是,我们有省级城市、副省级城市、地级城市、县级城市和乡镇。越是上级的城市支配资源的能力越大。

  反过来越大规模的城市,往往明文规定的行政级别,或者是潜在的行政级别就越高。这就造成了一个循环,就是上级城市可以运用更大的权力吸取资源,扩大自己的规模。规模越大之后,其行政级别或者是实际的行政级别会越高,这就造成了一种恶性循环,终致我们现在的小城市偏枯,而大城市扩张得太厉害。

  推进新型城镇化需解决体制缺陷

  怎么能够解决上述问题?我认为需要和党的十八届三中全会所作的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称“《决定》”)联系起来,改变体制上的一些缺陷,这可能会推进新型城镇化。我从亨德森等学者的研究报告中,总结出来一些要点:

  一是改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法,通过市场运作和政府的土地利用规则提高城镇化效率;二是像《决定》所说的,建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场,以便使资源流向效率和投资回报最高的地方;三是要改革行政层级制度,重新界定市场的职责,建立现代财政制度。

  《决定》提出了新的改革计划和规定,我认为这些规定都是有利于推行更有效率的城镇化的。当然,这些规定设想都很好,寓意都很好,但是推行起来仍有很多问题需要解决。

  这主要包括两类问题,一类问题是由于意识形态和现在的利益格局所造成的。比如说增加了农民的财产收入,增加了土地的收入,那么就影响到其他的在这个城镇化过程当中的利益主体,他们原有的利益就会受到影响。所以这些来自意识形态和原有利益的阻力要排除。

  另一类问题是当我们推行改革的时候,我们不能不顾实际会发生的困难,所以要做一些设想。比如说《决定》里面就讲到,地方政府可以发债。这可是一个很复杂的工程,地方政府在什么情况下可以发债,谁对债务进行负责,怎么监督?一些地方债的市场怎么监管?都需要有一整套的解决方案。

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个人简介
国务院发展研究中心高级研究员;中欧国际工商学(CEIBS) 核心教授;中国国际金融有限公司(CICC)首席经济学家;新加坡国立大学东亚研究所国际顾问理事会理事
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