小城镇改革不能“一刀切”

乔润令 原创 | 2016-08-15 15:22 | 收藏 | 投票
关键字:改革 城镇化 

  当前,新型城镇化建设进入关键发展阶段,而小城镇作为乡村和城市的纽带,在乡村实现城市化的转换过程中具有建设性的作用。2014年的数据显示,我国总人口56%的人都集聚在小城镇,小城镇吸纳了约31%的城市人口,1/5流动人口也都在小城镇,可以说小城镇已经成为城镇化推进进程中非常重要的载体。在推进新型城镇化改革的过程中,小城镇承担着责任同时也面临着诸多挑战。如何推进小城镇发展,已经成为新型城镇化推进过程中的重要命题,对此,国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令特别对当前小城镇改革进行了剖析。

  Q:小城镇最早是上世纪八十年代提出的概念,请您介绍下当前我国小城镇的现状?为什么小城镇在推进城镇化建设中尤为关键?

  A:从1998年第一次提出发展小城镇战略到现在已经将近20年了,现在城镇化主体已经从单纯的小城镇转变为城市群。追溯源头,小城镇本身是农村工业化的产物,由乡镇企业发展后的产业和人口集聚形成。从这个角度看,如今的小城镇呈现的特点之一是,其繁荣程度与其前身乡镇企业发展程度有直接关系,比如江浙地区,依靠之前的“温州模式”、“苏南模式”打下的经济基础,让这些曾经的乡镇得以成为如今相对繁荣的小城镇,浙江、江苏的小城镇对省份经济的贡献堪称“三分天下必有其一”。此外,它还是我国最低级政府,是唯一直接和老百姓打交道的政府,是直接管民的最基层政府,也直接面对各种矛盾冲突。

  除此以外,小城镇是吸纳第二产业就业的主要载体。我们常说“工业化推动城镇化”,指的就是小城镇,上海、深圳、广州的工业区都在上海周边的小城镇,由此带来的就是第二产业就业人数的扩张,当前小城镇第二产业就业人数占全国同类的50%以上,在产业的带动下,小城镇吸纳了全国1/3的流动人口,成为城镇化进程吸纳流动人口的一大蓄水池。

  目前,我国东部小城镇已经成为地方经济发展的重要支撑,集聚了我国绝大多数的特色产业和2/3的旅游资源,小城镇繁荣发展的程度决定了当地老百姓富裕程度。就我国现状看,大中城市之间人均收入差别并不很大,差别最大的在农村。我们研究的结果是,小城镇高度发达的地区的农民收入特别高。长三角和珠三角的小城镇都比较发达,这些地方的农民就很富裕。比如,浙江宁波、嘉兴等地的农民去年人均收入2.5万,而全国农民平均年收入是9000余元,这也就解释了为什么发展小城镇经济尤为重要,因为对老百姓意义重大。

  Q:发展小城镇战略从最初提出到现在已经将近20年,不可避免地遇到一些问题,您认为当前我国小城镇主要面临哪些挑战?

  A:高度分化是当前小城市非常大的特点,无法用一个词将我国全部小城镇概括,小城镇之间的差异远远超过城市之间。其中,东南沿海地区的部分特大镇(人口5万-10万,财政收入5亿-10亿),已经发展成为中小城市规模,当前东南沿海地区大概有200多个此类小城镇,其中有些小城镇的财政收入甚至能达到40个亿到50个亿,已经超过中西部一些县甚至地级市,但是它们仍然属于镇的级别。这也意味着行政管理体制与小城镇本身产生了非常大的矛盾,这就好比孩子长大了,但是还穿着小时候的衣服,严重束缚了小城镇的发展。

  此外,小城镇劳动力土地资源环境等低成本发展优势也在流失。原来小城镇快速发展的原因主要是成本低,现在这些随着发展都发生了变化,劳动力上涨,土地价格上涨,破坏环境也要面临处罚,这些情况是当前小城镇发展面临的最大挑战。在当前经济成本上升,产能过剩,产业升级的背景下,小城镇下一步发展面临的产业选择面临着新的挑战,水泥、钢铁、小商品等低端产业产能严重过剩,劳动成本一提升就很难创造利润了。加之原有的经济体制发生改变,对应的是原有的市场模式也就不复存在了,国家经济发展的走向也在改变,这些都使得中西部地区小城镇无法套用东南沿海地区城镇的发展模式,就连东南沿海的特大镇,也不可能在原有模式上继续走下去,相当于站在十字路口上,一些产业萎缩的地区、靠能源跨越式发展的地区面对发展方向束手无策,只能痛苦地挣扎。

  Q:“发展高端没有条件,生产低端没有出路”,这是当前小城镇发展的掣肘,如何突破这一难题,小城镇要想发展需要把握哪些关键点?

  A:当前我国小城镇要发展,唯有大力推进差异化的产业,其中之一是走绿色生态之路。人们对于新鲜空气、安全食品、青山绿水的渴求日趋迫切。温饱已经不是当前人们的主要问题,现在人们关注的是“如何生活得好”的问题,其中包括居住环境的好坏,特别是很多人现在都开始选第二居所,进一步扩大了这个领域的市场,小城镇的优势正是青山绿水,和优质的生态环境。

  其次就是追求特色,打造小城镇的新形态,特别需要指出的是,这里的特色小镇与过去“小城镇大战略”概念不同,它是在新常态下实施的“十三五”新的发展理念的新的平台,特色小镇的发展是小城镇发展新阶段的产物。发展特色小镇,其灵魂就是坚持“特色”,靠山寨、模仿是根本无法实现目的的,具体可以从自然特色、文化特色和产业特色这三个方面切入,现在的云栖小镇、梦想小镇、基金小镇、沃尔沃汽车小镇等特色小镇都是无法复制的。如果坚持将“特色”这种稀缺资源推行下去,将会大大改变当前“千镇一面”的格局,对我国小城镇发展将会产生巨大的影响。

  第三,小城镇发展理念上发生了改变,认为小就是精华,这也是我国城镇化发展的一大转折。从追求数量到追求质量,从追求表层发展到追求内涵发展,从盲目提升GDP,到如今的追求“小而美,小而精,小而特,小而优”,这也为小城镇发展提供了方向,无需再复制大城镇“高楼宽路”的模式。目前有些地区已经在践行,比如四川新农村综合体提出来“小组生”理念,即“小规模、组合式、生态化”,形成了很多独树一帜的小城镇。

  第四,传统资源价值正在下降,非传统资源价值在上升,比如生态、文化,发展特色养殖、养生、养老都为小城镇开拓资源提供了新方向,而这些也恰恰是小城镇的资源优势。过去张家口崇礼是一个贫困县,没有打造冬季运动主题之前,也是将着力点放到挖矿上,之后一位退役滑雪运动员出资打造了两条雪道,当时发改委中小城市和小城镇改革发展中心提出要崇礼打造成“东方达沃斯”时,很多人都觉得是天方夜谭,慢慢地在我们的规划和很多地区和部门共同支持下,才形成了今天的特色产业格局。

  第五,建设智慧小镇,这也是新经济、新城镇、新产业发展的方向。当一个城市智慧化之后,将会对城市拟定一个新的定义。政府运用大数据支撑下平台让城市管理精准化,利用移动互联网、物联网等最新技术将城市方方面面互通起来,打造真正意义上“人走留痕、人走留声”的阶段,这会使我们对城市的认识、规划都产生革命性变化,这是下一步小城镇发展的重要趋势。

  Q:当前许多经济强镇出现“小马拉大车”的情况,您认为特大镇所面临的问题应当如何解决?

  A:特大镇变中小城市,这是新兴城镇化规划的方向。因为特大镇发展到现在二三十万人口,三四十亿财政收入却仍然是小城镇管理模式,如此就导致了很多问题。首先是财政收入大量上缴给上级县,很多特大镇财政最后给自己留下十分之一的都很少。其次,我国对地方的配置都是根据行政级别划分的。一般乡镇机关事业人员,万人配比都在15名以上,但有些地区,工业总产值与年度用地指标不成比例,阻碍了小城镇的发展。另外,我国实施一级政府权利最低是县级,所以很多特大镇缺乏相关的审批管辖部门,老百姓不得不到上级地区办理一些手续。最后,我国城市数量比起世界其他国家少很多,这也导致推进城镇化建设缺乏载体。

  现在要解决的特大镇设市有两个尖锐的矛盾,一是特大镇的上级不愿意放手,这就好比一个家庭里经济贡献最大的孩子要分家,“肥水流走”引发矛盾一样,这也是特大镇设市最大的阻力。但这个我们认为只是短期的矛盾。二是从国家的角度来看,一旦特大镇设市,将意味着导致行政机构扩大,无形中增加了许多吃皇粮的人,行政成本巨大增长,这些都是非常棘手的问题。

  所以我们针对特大镇设市提出“低成本设市、省辖县管、切块设市”的原则。设市之后,其结构和人员自己平衡,不能大规模增加机构人员;另外,对镇级别的界定问题,我个人觉得特大镇设市最少应该是县级市,由此引发的是这个地区谁来管辖的问题。此外,还要遵循“切块设市”的原则,解决一些镇所占县面积过大的情况,按照只单独设置镇区,留下镇下属农村的面积。但是为了平衡之前上级管辖县“忍痛割爱”的情绪,由县向省的逐渐过渡就尤为关键。

  我们预测,新型城镇化改革如果真的能发展一两百特大镇设市,那么对推动中国经济的发展,特别是促进中小城市民间资本的投资都有相当大的推动作用,对整个城镇化进程的贡献将是巨大的。下一步改革的重点主要集中在两个方面,一是适应已经高度分化的中小城市现状,要逐渐从“大一统”“一刀切”的管理方式转换为因地制宜,分类指导的方式。第二,有关区域政策需要适应大数据发展的需要,政策本身不能粗放,政策制定要精细,针对性很强,这也是下一步改革的核心。

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个人简介
1956年在中国出生,副研究员国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心副主任,中国小城镇及城镇化研究专家 . 下乡当过知青,大学教师、政府咨询部门研究人员。
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