农业扶持政策的若干思考——以马铃薯产业扶持政策为例

陈学君 原创 | 2018-11-20 09:29 | 收藏 | 投票
关键字:思考 产业政策 

农业部关于推进马铃薯产业开发的指导意见(农农发〔2016〕1号)明确提出要强化对马铃薯产业开发的政策扶持,主要包括:完善马铃薯生产扶持政策,落实农业支持保护补贴、农机购置补贴等政策。鼓励各地对马铃薯加工企业实行用地、电、水、气等价格优惠。加大对马铃薯生产的投入,支持种薯生产、贮藏设施建设、标准化生产技术推广、市场与信息服务等环节。积极探索马铃薯产业信贷保障和保险机制,引导金融机构扩大对马铃薯主食产业的信贷支持力度,增加授信额度,实行优惠利率等等。这些政策的有效落实,显著促进了马铃薯种植规模的扩大。与此同时,这些政策在具体落实的过程中,各地基于惯性思维和简单方便的考虑,出现了补种植不补加工、重生产轻流通、管储藏不管销售等一系列现象,导致马铃薯鲜薯价格下滑、卖难等问题,严重挫伤了薯农的种植积极性,迫切需要对现有马铃薯扶持政策进行反思和调整。笔者在广泛调研的基础上,就马铃薯产业扶持政策作了若干思考,希望能对产业政策制定者和实施者有所启迪或帮助。

思考之一:在目标取向上,必须把确保国家粮食安全和农民增收致富有机结合起来,不能重国家需要轻农户利益。

马铃薯主食化战略,主要的战略指向是国家粮食安全,但如果没有相关市场主体的积极性和主动性,就难以确保国家战略目标的实现。因此,只有充分考虑相关市场主体的利益,才能确保国家粮食安全战略性目标的实现。自从2015年马铃薯主粮化战略实施以来,各地纷纷出台了刺激马铃薯产业扩张的政策,使马铃薯面积和产量都有一定的扩大;与此同时,受“一刀切”环保政策的严重影响,马铃薯淀粉企业大量关门停产,导致马铃薯销售渠道失去了销量兜底、销价托底的基本依靠力量,从而导致马铃薯产业相关市场主体的经济效益严重下滑,有些主体亏损退出。严格执行环保政策无疑是正确的,关键是在一个涉及大部分贫困地区脱贫致富产业的问题上,不能简单地关停了之,需要认真研究解决这些问题,让这个产业可持续发展。今后,如果不能支持马铃薯加工企业从根本上解决废水达标排放的难题,马铃薯产业低迷的问题将很难改善。当然,这需要有关部门的协商和协调。

思考之二:在政策设计上,必须把提高农产品品质和增加农产品产量有效衔接起来,不能单纯着眼于扩大规模和提高产量。

中共中央国务院 关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》明确提出,推进农业供给侧结构性改革,要在确保国家粮食安全的基础上,紧紧围绕市场需求变化,以增加农民收入、保障有效供给为主要目标,以提高农业供给质量为主攻方向。但在具体实施过程中,重数量、轻质量的倾向依然存在,马铃薯产业扶持政策也不例外。从调查的情况来看,目前各地的马铃薯产业扶持政策,在扩大规模、提高产量上的效果是明显的;而在提高马铃薯产品质量上的效果并不明显。一方面,扶持新品种的培育的力度大,而扶持新品种推广普及的力度不够;另一方面,在良种繁育供给体系中,存在监管不严、以次充好的问题,良种市场的规范性有待进一步加强。如何将马铃薯产业的数量政策和质量政策很好地衔接起来,需要有关部门在市场的监管上花费更多的人力物力财力以及时间精力。同时,产业扶持政策与市场监管政策如何做到有机衔接,也是马铃薯产业乃至整个农业现代化过程中需要认真研究解决的问题。重扶持、轻监管的最终结果一定是,扶持政策的效果很快被市场乱象所抵消。

思考之三:在扶持环节上,必须把整个产业链统筹起来考虑,不能单纯就某个环节进行补贴。

一般而言,产业政策应该涵盖产业结构、产业组织、产业布局等方面;作为农业产业政策,更应该统筹种植、储藏、运输、销售、消费等各个环节。相对单纯的针对某环节的激励性政策很难达到全面促进该产业健康发展的目的。就宁夏马铃薯产业来看,各地的扶持政策主要集中在对良种的补贴、种植覆膜的补贴、储藏窖的补贴和对专业协会的补贴上。毋庸置疑,这些补贴政策有效促进了马铃薯种植规模的扩张。但却忽视了对产业布局的调整、产业组织的有效运行、产品销售等关键环节,因此并没有使马铃薯产业获得持续的发展。这种管种不管卖的刺激政策,反复造成了农产品大量积压卖难问题。宁夏历史上的大白菜卖难、甜菜卖难、枸杞卖难、水果卖难等等,背后无不有政府激励种植的原因。近年来各地马铃薯价格走低,部分地区产品严重积压滞销,导致马铃薯种植者的种植意愿下降,面积也大幅度减少。使得原本的激励政策走向了政策目标的反面,又一次佐证了比较单纯的“管种不管卖”的扶持政策的弊端。

思考之四:在政策效应追求方面,必须正确处理市场和政府的关系,有效防止扶持政策对市场运行机制的扭曲。

首先,马铃薯产业发展扶持政策,既要追求产业政策的连续性,也应注意产业政策的灵活性。以马铃薯储藏窖为例,政府扶持建设储藏窖是否科学预测了市场需求呢?根据宁夏农林科学院固原分院郭志乾等人的研究,宁夏近年来新建大型马铃薯储藏窖350个、小型储藏窖2万多个。按照每个小型窖储藏能力20吨计算,小型窖的总储藏能力就达到40万吨;大型储藏窖的储藏能力为70万吨(参见《固原市马铃薯产业发展规划》)。在实地考察过程中发现,马铃薯主产区农村随处可见坍塌、废弃的马铃薯储藏窖。最近三年来还在继续大量建设马铃薯储藏窖。2017年,固原市某乡为330户贫困户每户支持6000元建设1座10吨的小型马铃薯储藏窖;支持200万元为63户种植大户建成60吨的马铃薯储藏窖100个。两项合计2017年度全乡新增总储藏能力9300吨。马铃薯产业的发展果真需要如此大的储藏能力吗?早在2011年12月8日经济日报就报道,该乡所在的县马铃薯储藏能力就达到80万吨。类似这样的问题,希望有关部门能够进行深入调研和反思。

其次,在马铃薯扶持政策的具体实施中,需要做到两个方面的公开透明。一方面就具体补贴对象而言,需要标准透明、程序透明、结果透明;另一方面对于整个区域而言,需要把累积补贴额、累积成效等公开透明。有许多的产业政策方面的数据仅仅由政府有关部门掌握是远远不够的。比如,某县每个年度补贴建设了多少马铃薯储藏窖,累积形成了多少马铃薯储藏窖,总体是过剩还是不足等,能让老百姓一目了然,心中有数。再比如,专业合作社的年度数量、累计数量、正常运作的数量、关门倒闭的数量等等,都需要公开透明,以方便拟进入者做参考。

思考之五:在政策具体落地中,必须重视兼顾公平和效率的关系,有效防止产业政策对社会公平带来的负面影响。

在具体调研过程中发现有两个方面的问题需要引起我们深入思考。

第一个问题是,相当部分的产业补贴政策不是普惠性的,而是特殊性的。比如同样是种马铃薯的农户,有的县有补贴,有的县没有补贴;同一类补贴有的县多一些,有些县少一些。同一个县同一个村,有的村有补贴有的村没有补贴,有些产业补贴政策只有建档立卡贫困户才能享受。从扶贫的角度看,这样的补贴政策有其合理性;但从市场竞争的角度看,这样的补贴政策又造成不公平竞争。

第二个问题是,在山区农村的村民普遍认知中,现在老老实实种地是没有效益的,必须套取国家项目。“套项目”的观念和科学种田的观念同样深入人心,这种机会主义的倾向如此之快地渗入到原本质朴的村民心中,是出乎我们的想象的。从根本上来说,就是由于我们的产业扶持政策特殊性过多、而普惠性不足造成的。研究出台一些普惠性的产业扶持政策,虽然可能让某些政府部门的工作人员丧失一些“权力感”,但会大大增强广大农民的认同感,同时节约一大笔行政成本,这其实是一件非常值得去做的事情。

由此我们强调,如何在产业扶持政策的具体落地过程中,尽可能地兼顾公平与效率,是需要我们进一步深入思考和研究的重大问题之一。

本文以管中窥豹的方法就涉农产业扶持政策进行了一点思考,初步揭示了涉农扶持政策中存在的一些问题,希望能够引起有关部门的重视,就涉农扶持政策进行一个较为系统全面的梳理反思和提高,从而更好地促进新时代农村农业现代化。

参考文献:

1.中共中央国务院 关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见(中发20171号

2.农业部关于推进马铃薯产业开发的指导意见(农农发〔2016〕1号)

3.宁夏“十三五”推进农业现代化研究.陈学君等

4.宁夏马铃薯产业发展规划(2016—2020年)

5.固原市马铃薯产业发展规划(2016-2020年)

6.2013年宁夏马铃薯产业现状及发展对策.亢建斌.2014年全国马铃薯会议论文集

7.2016年宁夏马铃薯产业发展现状、存在问题及建议.郭志乾等.2017年全国马铃薯会议论文集

 

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