开启中国农村改革2.0版

沈晓杰 原创 | 2018-08-02 09:56 | 收藏 | 投票
关键字:农村改革 

  自从中共十九大正式提出实施乡村振兴国家战略,至今已有9个多月,但不久前中国国家统计局本月中旬公布的2018年上半年居民收入数据,却使人对该战略实施的效果打了大大的问号。

  该数据表明:以人均可支配收入计算,中国的城乡收入差为2.77;以收入中位数计算,城乡收入差更是达到了2.99。这两个数据,不仅都比2017年的2.71和2.83明显高出许多,而且也达到了近几年的高位水平。

  城乡收入比是衡量农村改革及三农工作得失的最重要指标之一。但实施乡村振兴国家战略9个多月以来,这项最重要的指标不仅没有降低(收入比越小越好),反而创了近几年的高位。这个无疑表明:至少在缩小城乡收入差别上,实施乡村振兴战略后中国农村的状况不仅没有改善,而且还有加剧恶化的态势。甚至有高层专家警告乡村振兴要避免重犯历史性错误。

  对乡村振兴战略实施中出现的问题,最主要的还是未能遵循市场和乡村自身发展的规律,因循守旧所致。以过去传统的套路和思维中推广乡村振兴战略,只能在以往的“死胡同”和“紧箍咒”中打转转。

  比如,在2018博鳌亚洲论坛上,中国农村主管部门负责人给出的推进乡村振兴战略5方面意见,大都是老调重弹。从农业的高质量发展、农村人居环境整、农村基础设施建设、农村公共服务改善到农村人才建设,这些毫无新意的“5推进”,几乎这几十年来都未曾“落位”,只不过有些提法不同。如今,凭着包装在乡村振兴的战略下,就能换来“农业强、农村美、农民富”?就能使中国农民的收入实现翻番,使城乡收入差距迅速的缩小?这样的神话估计没人会相信。

  翻阅一下十年前十七届三中全会发表的“中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定”,就会发现中国顶层早就推出比这“五方面推进”更系统全面的农村深化改革的新纲领。为什么十年下来,中国农村的面貌还是未能得到根本性的改观?除了执行力外,改革和治理模式的创新不够,也是其中重要的原因之一。

  要真正实现乡村振兴的高质量发展,就应不拘泥于旧有的三农治理模式,突破就农治农的改革套路,下决心创造新的农村改革范式,以颠覆性的思维,促进中国乡村高质量、高效益和高速度的发展。

  那么,突破传统的三农治理思维拘束,我们该有怎样的思想创新,才能启动2.0版农村改革,使乡村真正实现翻天覆地之变?这里,笔者抛砖引玉,就高质有效的推进乡村振兴战略的发展,提出以下建议:

  首先,打破城乡二元结构的樊笼,实行负面清单式的全面开放,真正让乡村成为国民自由流动、居住生活和创业工作的乐土。

  “城乡二元结构”是中国经济、尤其是农村社会发展的一个严重障碍,这早已是一种共识。在2008年召开的专门以推进农村改革发展为主题的中共十七届三中全会上,就特别提出“城乡二元结构造成的深层次矛盾突出”,并指出中国已“进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。

  但在现实中,城乡二元结构的樊笼不仅没有消除,反而对中国农村新兴事物的创新发展所造成的掣肘作用越来越大。在这样的结构下,城乡的资源,只有农村向城市的单向流动,而城市的市场资源要素要想流向农村的市场,就面临了各种政策门槛和红线。

  中国乡村长期不兴的一个根本原因,就是在这样的二元结构下,乡村被“严格保护”在中国城市化及现代化发展的各种红利之外。一些顶层政策的设计者,总是怕在市场化的大潮中,农民被坑蒙拐骗,根本的利益受损。但恰恰就在这样的保护下,农民的财产性收入和资源的兑现和升值被大大的遏制。

  在中共十八届三中全会出台“若干重大问题的决定”,公布了要“建立城乡统一的建设用地市场”、“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”等有关农村土地的“新说法”后,时任中央农办的负责人面对各地的“蠢蠢欲动”就赶紧出来“灭火”。他在那篇以“消除误读”为主题的“权威访谈”中,中心就是“农村土地制度改革,底线不能突破”。不仅对农村土地入市这个核心划出了极为严苛的“前置条件和限制条件”,“入口”上也只有“农村集体经营性建设用地才可以”。而占农村集体建设用地大头、也是最有吸引力的宅基地和公益性公共设施用地,都被挡在了“入市”的门外;“出口”上,规定“只有符合规划和用途管制”才可上市,而且划出了“农地必须农用”的政策红线,一下子使农地继续僵缩在“姓农”上。

  这种典型的“城乡二元结构思维体系”下的话语,虽然号称“捍卫农民基本权益”的底线,实际上却在割裂城乡市场融合的情况下,使难以变现的农村和农民的资产大大贬值。一旦出现“国家征用土地”的需要,“乡市场”下被严重压价的土地,就会三文不值两文的被开发商豪夺巧取。而农民的利益和财富,就这样在红头文件的“保护”下被损害。

  从以上我们也不难看出,破除城乡二元结构和提升农民财富性收益之间,存在密不可分的正向性关系。只有破除这个城乡壁垒,农村和农民的资产才能在充分的市场中获取最大的利益。从这点来说,破除城乡二元结构,是实现乡村高质量高收益发展的立足之本。

  其实,无论从国家纵向的历史比较,还是和国外发展的横向对照,乡村振兴的高质量发展,首要的条件,就是有赖于我们在政策上对城乡二元结构的彻底放开。使代表先进生产力的各种先进的生产要素,能够通过没有壁垒的市场,自由而充分的流向乡村。只有这样,才能使农村的财富和农民的资产,在充分的流通中价值得到充分的体现,闲置的各种资源被市场利用。

  这点,在中国乡村发展最好的地方也得以验证。无论是在中国乡村经济最发达的苏南乡镇,还是浙江一些新兴发展起来的乡村旅游景点,或是广东的沿海外资企业集聚的乡镇,往往是城乡二元结构壁垒越少、城乡之间融合的越好的地方,乡村的发展就越顺畅。

  实际上,早在十年前中共十七届三中全会上,就已指明中国已“进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。 而中共的十九大的报告,更是提出了“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的新思路。这些乡村治理政策顶层设计的变化,无疑为我们实施乡村振兴战略、推动高质量制度设计和发展,提供了最大的政策保障。

  有了顶层设计上的政策保障,我们在全面打破城乡二元结构壁垒、实现城乡之间真正融合上就应该有更大的作为。

  这里特别强调:应该实行负面清单式的全面放开准入政策,让城市的资本、城市的居民和人才以及各种要素,就像农民自由到城市一样,允许城市人自由到农村创业、生活和工作。城市人口的回流,能够带来更多的、过去难以想象、政府难以出手的巨额资本,并真正的反哺到乡村振兴之中。这也是城乡融合统一下的市场新动能。

  其次,乡村振兴是全地域的振兴,要突破三农范畴的束缚,在全域空间上创新布局。

  很多人(包括不少主管官员和学者)提到乡村振兴战略,习惯性的在三农的范畴内进行思维。其实,这本身就是对乡村振兴战略的自我限定。乡村振兴战略要真正的成功,一定要突破“就农治农”的传统思维定式。

  乡村振兴,不能等同于农村振兴,也不是像快速提升农民收入、迅速减小城乡收入比那么简单。中国960万平方公里的土地,至少95%以上是非城市的乡村。乡村振兴战略施展的舞台,应该是在除了城市以外所有有效国土上(比如除了戈壁荒滩),全面而系统的谋篇布局。

  和欧美发达国家城市乡镇一体化的态势不同,中国城乡之间差别很大,二元化结构突出。这表明,中国乡村振兴的战略,将面临比发达国家更大的挑战。

  从总体上来说,中国的乡村振兴战略要达到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,在制度设计和实施中,除了深化发展和改革已有的农村和农业外,还需要颠覆性的思维和创新,尤其是要探寻全地域的实施乡村振兴战略的新载体、新平台、新模式,特别是新动能。范式革命,才能真正实现乡村振兴。

  目前乡村振兴战略所面临的最大难题,就是农村的人口流失和空心化边缘化。那么,实施乡村振兴战略的首要任务,就是吸引更多的城市人到乡村来,无论是创业工作还是生活定居。

  而在我们以往思维中,过度的强调城镇化及城镇人口的比例,忽略了大多数乡村的人口空心化边缘化。如果占全国95%以上土地的乡村,人口和产业都空心化边缘化,60%以上从事农业生产的都是六十岁以上的老人(注:此为江苏省的统计),那么这个95%以上的国土还有什么生机、还能谈得上什么发展?更遑论振兴。

  乡村的人口不等于农业的人口。人们对此常常有个误区,就是把中国的乡村人口等同于农业人口。似乎从乡村流向城市的人越多,城镇化越高,中国的现代化就越强。

  其实,这里有两个不能混淆的不同概念。在保持农业生产稳定增长的基础上,农业人口的减少是一种现代化的标志。但是,如果结果是导致了乡村人口的急剧下降,那就有一个城市和乡镇人口和资源均衡分布的问题。听凭乡村空心化边缘化,那就意味着中国绝大多数国土上社会和经济发展的凋敝和破落。

  所以,要使中国的乡村振兴,就应该使过度密集的城市人口,按照市场和城乡发展的规律,自然而然的从城市自愿流动到乡村。同时,更必须对这些“新乡村人”的定位,有明确而清醒的认识。

  那么,从城市回归到乡村中的“新乡村人”,绝大多数又不可能成为从事农业生产的“农业人口”,他们在新乡村的又该有怎样的定位呢?

  笔者曾经提出的乡村田园养老,很大程度上就解决了这一大难题。它可吸引近八千万以中等收入为主的城市退休养老一族到乡村养老,加上为此服务的产业链上的各类人群,总共可吸纳上亿人从城市到乡村的回归。

  此外,乡村振兴的人才战略,还可以吸引大量的、特别是由乡村出去的大学毕业生、退伍军人和新型农民工回乡村发展和创业。尤其是可借助信息社会网络所带来的远程办公和电商等迅猛发展,利用乡村生活和创业成本低、房价低和压力小、不拥挤的优势,至少可吸引四五千万的青年人和劳动者回归乡村。

  如果我们能把更多的城市休闲养老人群及产业群(如上述的养老人群及产业链上的员工)和可以实现远程办公及电商的创业和工作人群吸引到乡村中来,至少可以为日益空心化的中国乡村吸引1.5亿左右的城市人回归乡村。使中国乡村的人口,重新回归到7.27亿的正常水平。特别是上亿城市中产阶级的到来,必将使占据95%的国土,重现能带来根本性转变的巨大生机。

  当前我们必须克服的最大问题,就是怎样才能创造城市居民逆向流动到乡村的双向流动机制。只有这样,才能一改城乡人口流动上单向流动的状况,重新聚集乡村的人气,使乡村振兴战略得到最大的支撑。这需要我们破除原有的政策和旧规的樊笼,真正打通城市人口尤其是城市的中产阶级流向乡村的通路。

  以上,还仅仅是从人流回归这一点上进行了阐述。实际上,乡村振兴战略要实现全域空间上创新布局,还有太多的文章可做。

  再次,要实现高质量的乡村振兴战略,必须突破自我传承的惯性,大胆借鉴和吸收国外成功的经验。

  以往的三农治理和农村改革,习惯上是自我传承,在国内既有的模式中做文章。其实,这方面国外有很多成功的经验,值得我们深入的学习和大胆的借鉴。

  以日本来说,据日本经济新闻报道,虽然目前日本的农业就业人口已跌破200万人,老龄化比较严重,但在2013年公布的“日本各职业年均收入”排名中,日本农民的年均收入已高达756万日元(约合49万人民币),超过了公务员等诸多职业。所以,有人说日本农民是“生活在农村的市民”。日本内阁府的一项调查显示,日本人均收入最高的地区,不是东京和大阪,而是岛根县和富山县这两个农业和海洋渔业县,这里农民和渔民的收入超过了大城市公司白领们的收入。连汽车拥有率最高的地方也是农村。此外,日本的城乡差距也“微乎其微”,在农村人们可享受和城市一样的基础设施、社会福利,孩子一样享受良好的教育和一流的学校设施。

  据了解,给人印象深刻、整洁而美丽、仿佛世外桃源一般的日本乡村,几十年前也是和中国农村一样脏乱差。同样,大量人口涌入城市也使日本愈加空心凋敝。

  日本的乡村能改变成今天这样“世外桃源”一般,日本的农民所以能成为“生活在农村的市民”,除了有政府的扶持和补贴政策以外,最主要的还是有赖于上个世纪70年代末日本在全国推行的“造町运动”(造村运动)。并且,造町运动在内容上也逐步由产业振兴扩展到整个生活层面,包括乡村环境的改善、基础设施的投入以及健保和福利事业的发展等。

  “一村一品”是日本造町运动最成功的经验。它以开发农特产品为目标,培育各地各具优势的产业基地和产地名牌,为造町运动做出了巨大贡献。此外,日本政府通过财政转移支付补贴农业和各种各样的价格支持制度,对产业基地的发展提供了有力支撑。除此之外,合理的融资制度,低息的农业贷款,贴心的农协金融服务,以及政府对农民大规模的补贴等等,都是造町运动成功的原因所在。

  实际上,除了日本在乡村振兴上的成功经验以外,世界上还有很多国家在乡村振兴方面的经验和探索,也值得我们很好的借鉴。比如说法国的生态农业、西班牙的创意观赏农业和美国规模化的农业生产等等。

  总之,中国的乡村振兴要实现高质量有效发展,不仅要在本国自身的三农治理的纵向历史上总结经验教训,更要在世界各国的横向比较上借鉴他山之石,多学习别人的成功经验,借人之长,克己所短。

  第四,要充分利用互联网信息时代所带来的特殊红利,引导更多不受地域和空间限制的新型企业投入到乡村振兴大潮之中。

  在实施乡村振兴战略的过程中,还必须充分运用时代最新技术的特点,在跨界的结合中寻找和发现新动能。

  工业时代,工厂的集聚使越来越多的人离开乡村到城市谋生。而互联网和信息时代,网络使很多人不必再集聚在城市中工作和生活,一条网线就可以随时连接世界各地。

  如今,网络已渗入到生活和工作的方方面面,并改造了传统的业态和生活方式。而互联网+模式的正式提出,同样也为乡村振兴战略的高质量发展打开的新的通路。

  那么,互联网+乡村振兴究竟能为中国乡村的发展,带来怎样的巨变吗?

  可能很多人一看到“互联网+乡村振兴”,更多的想到互联网所提供的电商平台,能为农副产品的销售带来崭新的模式之变。也有人会想到,把互联网运用到农业生产和管理的环节之中,能带来智慧农业和智能化植物工厂。这些方面的互联网+运用,确实可为农副产品的市场销售和农业的生存管理,带来根本性的变化,为高质量的乡村振兴提供新的平台和保障。

  但互联网+乡村振兴可能带来影响最大的,还是大批新型产业员工,可以借助互联网到乡村落户安家,工作和生活。这将给中国的乡村,带来难以估量的巨变。

  据报道,日本政府早在2015年就制定了乡土远程办公计划,鼓励企业下乡开设公司和分支机构,并在全国各地选定了15个地区作为示范和宣传的标兵。如西南部德岛县,十几个小镇已有60多家IT企业分支机构入住,初步形成了人才和产业聚集效应,有效提振了当地经济。

  最后,在实施乡村振兴战略中,要坚持效率和效益优先,防止政绩和面子工程使乡村振兴成为“烂尾工程”。

  在实施乡村振兴的战略中,目前已出现一些值得高度警惕的现象:一些县乡基层,或是为政绩或是争面子,也有的为迎合上级领导,往往不顾市场和乡村自身发展的规律,大搞形象工程。不仅劳民伤财,而且也使本就捉襟见肘的乡村经济雪上加霜。

  比如在现在各地实施的乡村振兴战略中,最时髦和普遍的就是各地的乡村旅游遍地开花。不少地方不顾自身的旅游资源贫乏,动辄投入巨大的县乡财政,搞华而不实的乡村旅游景点。虽然重金包装出了光鲜亮丽的乡村美景,但由于缺少吸引客源的基本旅游元素,加上产品同质化缺乏吸引力,乡村旅游砸下去的真金白银,已成了一些地方政府债务清单上一笔“烂帐”或“糊涂账”。

  一个稍有影响力的乡村旅游景点,至少要投入上亿元,有的甚至是数亿元。以人均日消费(主要是农家乐,绝大多数景点只能免费或象征性收费)100元、利润率20%来计算,至少要有近千万的人次的客流才能收回成本。而乡村旅游景点在节假日和周末长假,日均旅游人数的峰值一般都不超过5000人,平时就更少得可怜。笔者去过的一些旅游景点非节假日时都是空空荡荡,工作人员比游客还多。而每年的法定假日加上周末双休,总共120天不到,再扣除寒冬和炎夏不宜出游的季节,乐观估计每年乡村旅游的正常有效天数也就100天。再以平均每天1500(500个家庭左右)的游客量高估,每年平均每个乡村旅游型田园综合体的游客总量也只有15万人。如果仅靠乡村旅游来收回投资,至少要有五六十年的周期。这样的乡村旅游,与其说是带来乡村的振兴,不如说可能把乡村带进新的深渊。

  更何况,乡村旅游只有具备条件的个别地方才可上马,而大多数乡村并不具备这样的元素和条件。在这样的大背景下,乡村旅游又怎能成为大规模乡村振兴的“新动能”呢。

  普遍开花的乡村旅游,还只是现在实施的乡村振兴战略中值得警惕和引导的一个方面。还有一些乡村不顾实际大搞的 “双创示范基地”,也出现了类似的问题,有些县乡政府为此“缴足了学费”。

  中国的县乡经济,本身的公共财政基础就比较薄弱。大多数地方不像房地产高热不下的大中城市,上百数千亿的土地出让金能为政府的政绩面子“烂尾工程”兜底。在实施乡村振兴战略的过程中,只有按照市场规律和城乡自身的发展规律谋篇布局,乡村的发展和振兴,才有希望。如果一味的钻营政绩和面子工程,结果只能导致“乡村烂尾”。

  重启中国农村改革2.0版,真正实现乡村振兴的宏伟目标,中国任重道远。

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