中国保障房“乱象”解码

　　摘要：2011年国家决定“十二五”规划期间，全国将建保障房3600万套，其中2011年和2012年各建1000万套。全部建成后，保障房在城市住房面积中约占20%。住建部介绍，今年1000万套保障房，约200万套是产权型的经济适用房和限价商品房；400万套属于棚户区改造，也是产权型的；还有400万套是廉租房和公租房(其中廉租房180万套，公租房220万套)。总投资约1.3万亿元，其中中央财政安排补贴1030亿元。

　　据测算，经济适用房、限价房和棚户区改造，资金可以自求平衡，即通过销售收回投资并有一定的利润。真正需要政府出钱的，是廉租房和公租房，中央财政的1000亿元，主要是补贴这方面支出。而这方面的总支出，约为5000亿元。除了中央财政补助1030亿元，还安排土地出让收益的10%，大体也是1000亿元，还有公积金增值收益四五百亿元，合计可以落实2500亿元左右。另外还有2500亿元，需要各地自己想办法筹集。

　　保障房大跃进“乱象”

　　“十二五”期间，我国将建设3600万套保障房，2011年将完成1000万套，五年累计需投入资金4.8万亿，超过金融危机期间4万亿的刺激计划，可谓是我国最大的福利保障计划。今年要开工建设1000万套保障房，保障房迈入了“大提速”时代。可是，保障房向来僧多粥少。去年全国销售商品住房9.3亿平方米，折合约900万套，而去年的保障房建设任务总共才580万套，并且还没有全部完成。即便今年提出了1000万套的任务，在总量上首次超过商品房，但其一，任务能否按期完成尚是疑问，新华社之前的报道即说，一些城市开工率还不到三成；其二，即使按期完成，1000万套也不能满足公众的需要，与新加坡超过八成以上的居民住在政府组建的公屋、香港近一半人住在保障房的现状相比，更显不足。

　　然而，中国保障房问题出现越来越多，比如地方政府拖延建设，保障房开工缓慢，开工率低；土地供应不到位；资金缺乏严重，分配不公平；政府建保障房有心力不足的现象；有钱人开宝马和公务员购买保障房；领导购买保障房先飞；保障房土地改为商品房住宅用地；保障房质量有重大问题，称为“楼脆脆”等问题暴露。比如，850套本应分给困难群众的限价房，却成了江省苍南县一些领导干部的桌上菜。安居房九成都被县乡的领导所瓜分，坦然地享受福利盛宴。

　　比如，“先解决我们公职人员，老百姓是属于第二批来解决”的住房分配原则，自始至终都是当地官员自说自话、自我授权的结果，根本看不到任何当地民众充分参与的迹象——既没有听取征询他们的意见，更没有经过当地立法机关的批准、同意。住建部近日要求，各地保障房建设任务必须在11月末以前全面开工。“开工令”下了，可是倘若建好的保障房一如苍南“让领导干部先分房”那样，最终异化成为公职人员的福利房，再多的保障房也起不到“保障”作用。领导干部瓜分保障房，说小了是“特权自肥”，说大了则是在瓜分政府公信力，值得警惕。

　　保障房“乱象”解析

　　近期有关保障房建设的负面新闻不断，乱象频出。一是保障房存在严重的质量隐忧。目前公开的信息是，各地保障房建设中发现了建筑材料弄虚作假、钢筋水泥不达标、已建成的部分项目大规模出现的“渗漏裂”等状况，“瘦身钢筋”、“空心楼板”等劣质建材普遍出现在保障房建设中。包工头透露保障房建设偷工减料几成行规。

　　二是开工量严重不足。住建部6月14日要求今年11月底必须完成年度计划保障性安居工程全部开工，其中还需要确保主体竣工的占到项目1/3，年内确保竣工项目400万套。根据保障性安居工程巡查工作的反馈情况，截至5月底，全国各类保障性安居工程房屋共计开工340万套，占年度计划的34%。但有的地方进展仍然较慢，目前仍有6个省区的开工率不足20%。发改委已会同有关部门，研究保障性安居工程融资机制，拟支持地方通过发行企业债券等方式筹措资金，专项用于保障性安居工程建设。住建部还提出，今年计划建设的1000万套保障性住房项目，最迟要在11月底前全部开工。其中，主体结构完工的要占到三分之一以上，年内确保竣工项目400万套。

　　2011年初温家宝总理定下，2011年1000万套保障房建设目标是指竣工，最近已经被住建部打折成为开工。2011年两会前夕，温家宝总理在新华网与网友交流时指出，2011年将计划建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套。但随后的几个月，2011年6月，各地保障房开工率持续低位。年初温家宝总理定下的今年1000万套保障房的目标指的是“竣工”，但最近已经被住建部打折成为“开工”。

　　住建部部长姜伟新要求，1000万套保障房建设各地必须在11月底以前全面开工。中央确定的任务是，“十二五”期间共完成保障房建设任务3600万套，其中2011、2012年个完成1000万套。这里所的是“完成建设任务”，而不是现在普遍表述的“实现开工面积”，不知不觉间被偷换了概念——完成任务数成了开工面积。按照6月14日，住建部说,年底竣工400万套,按照国务院的建设任务是1000万套,剩余600万套没着落,也就是说仅仅完成40%,而60%未完成。

　　住建部就算不改今年1000万套保障房建设"竣工率"为"开工率",今年也很难完成1000万套开工率的任务,更加不用说,不用说1000万套保障房建设"竣工率"。一是没足够多的资金。二是没有足够多的保障房土地。三是没有足够多的生产能力。可想而知,政府的承诺很难兑现,要自打嘴巴。保障房建设”大跃进“方式本来就是超过政府建设能力。保障房不仅占到商品房供应一半,还占商品房土地,增加地方政府卖地压力，地方政府自然希望地价上涨。

　　三是竣工时间不明确。为此，5月10日，住建部要求各地方政府需在20天之内公布保障房建设计划、开工和竣工相关信息。据北京媒体报道，6月9日，北京市住建委网站首页显示，2011年北京市计划新开工建设、收购保障性住房20万套，力争全年竣工各类保障性住房10万套。而具体到各个项目的开工、竣工时间，北京市住建委却表示，这是需要逐步完成的工作，不可能一次性对外公开，住建委会根据各个项目的进展在每个季度对外发布一次相关信息。有知情者透露称，大多数开工项目停留在挖地基等基础工作上。

　　四是保障房的分配更是问题严重。开豪车住经适房、摇号六连号、经适房小区绝大多数分配给公务人员等负面新闻一个接一个。850套本应分给困难群众的限价房，却成了浙江省苍南县一些官员的“福利盛宴”。限价房分配计划：850套限价房中，分配给苍南县36个乡镇(区域撤并前)368套，县机关单位318套，教师64套，人才房50套，项目所在地拆迁安置户50套。也就是说，除了分配给安置户和引进人才的100套，有近九成的限价商品房分给了公职人员。这个分房计划，苍南县住房制度改革办公室得到了证实。

　　保障房分配比建设更重要。保障房分配不合理，导致保障房分配的不公平。保障房面前，人人平等。除当地保障房管理办法规定的特定人群外（如拆迁户），任何人没有优先权。保障房分配环节的不公平，将对整个社会的公平正义造成重大伤害。从这个意义上说，保障房的分配比建设重要。 保障房面前，人人平等。除当地保障房管理办法规定的特定人群外（如拆迁户），任何人没有优先权。也就是说，无论你是公务员，还是环卫工人，是央企员工还是民企职员，有没有资格参加保障房的摇号，唯一的标准就是你的居住现状、收入和资产情况。关键是保障房的分配有问题,该保障房,不保障,不该保障房的,偏偏保障。保障房的质量,也成为楼脆脆,品质差。

　　五是保障房资金大缺口。住建部部长姜伟新要求今年制定的保障性安居工程项目11月底以前必须全面开工。保障房建设将在今年三季度大提速。按照住建部的测算，1000万套保障性安居工程年度投资在1.3万亿元左右。 2010年11月审计报告显示，应当被用于保障性住房的资金，被地方大量截留用于他途。不仅如此，2011年1月10日，国土资源抽查的56个城市中，有11个城市2009年度保障性住房供地计划执行比例低于35%。按照今年1000万套的目标任务，总投资额估计在1.4万亿元左右，这差不多占到地方卖地收入的大部分，让地方一下子掏出这么大笔钱投入到保障房建设中，还有一定阻力。

　　钱，是个大问题。1.3万亿的成本，8000多亿来自社会机构投入和企业；5000多亿来自中央和地方政府。地方的压力可想而知。保障房的资金问题和土地供应等都是政府今年解决不了的问题。中央已下拨补助超过1000亿元,其余4000多亿元资金，地方筹集的情况很不乐观。但要完成这些任务大约要满足三个条件：一是土地；二是资金；三是生产能力。牛皮不是仅靠吹就能吹得动的，决心再大也要量力而行，否则还有什么科学而言。请有关决策部门再仔细、科学地算算中国的生产能力吧，仅有地、有钱未必能完成这样一个大跃进式的目标任务。

　　地方政府可能通过发债筹集资金，地方融资平台能拿78000亿，再加2-3万亿也无所谓吧？建设能力仍然是最主要的制约。地方政府为完成1000万套开工的硬性任务，肯定会将拆迁安置房、新农村建设、单位自建房等等都算在1000万套保障房之内，就算完成，也是滥竽充数。

　　可以预见，企业债和地方债两项相加，对于解决保障房建设资金来源的压力将发挥至关重要的作用。目前保障房资金主要存在两个方面的问题，一个就是现在中央补助资金标准还是低了一些，地方财政配套的这块压力非常大，另外现在中央财政给我们补助的这一块当中，没有考虑基础设施和公用设施配套的资金，欠发达省份这些地方财政都非常困难，基础设施配套资金这一块，缺口大，融资非常难，银行房贷也很谨慎，现在有一些融资平台，也是感觉到融资这个方面也很困难。

　　近日，发改委、财政部接连动作，企业债、地方债携手出阵支持保障房建设。发改委制定的《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》明确允许投融资平台公司申请发行企业债券筹措资金。财政部也公布了今年的发债计划，明确今年地方政府债券所募集资金将优先用于保障房建设。

　　财政部近日公布了今年首期地方政府债券代理发行计划，涉及11个省市，共计504亿元。与前两年发行的地方政府债券投向有所差异，本次发行地方政府债券所募集的资金主要用于保障房建设。今年仍将发行2000亿元的地方债，与前两年持平。此次地方政府债券共分两个品种，根据安排，5年期254亿元将于6月27日公开招标，3年期250亿元将于7月11日公开招标，发行主体多集中于中西部地区，发行方式仍然沿用了去年的多省(区、市)地方政府债券合并命名、合并招标、合并托管交易模式。

　　11个省市中，云南的发行规模最大，共79亿元，其中3年期39亿元，5年期40亿元。陕西、山东、新疆发行规模靠前，分别发行68亿元、62亿元和60亿元。今年以来已经有好几个省区发行地方政府债券优先用于保障性安居工程建设等公益性项目。湖北省拟发行的86亿元地方政府债券中，就将重点用于完成在建项目，优先用于保障性安居工程建设和其他公益性项目。其中，转贷市州、县市78亿元，省级安排的8亿元中，3亿元将是省对市县的保障性住房工程“以奖代补”资金。

　　实际上，建设资金来源问题一直都是保障房建设的短板。按照住房城乡建设部的测算，今年要完成的1000万套保障性安居工程年度投资在1.3万亿元左右。其中，8000多亿元是通过社会机构投入和保障对象及其所在企业筹集来的，占比逾62%。但是，由于保障房投资“利润薄且回报期长”，社会资金进入情况并不理想。

　　据统计，截至5月底，全国保障房开工率为34%，虽好于去年，但仍显缓慢，其原因之一便是资金缺口较大，社会资金进入有限。借助地方融资平台发行企业债，部分地区依靠地方债的支持，有望打破这种尴尬局面。由于各地对投融资平台运作模式并不陌生，且有些地方早有相关融资计划，不存在操作障碍。而且相关部门会简化审核，优先办理核准保障房融资手续。因此，预计保障房融资会快速启动，保障房建设也将大大提

　　六是央企被曝借保障房套取信贷。近期，许多地方被曝存在保障房“被骗购”“被团购”“被倒卖牟利”等分配乱象。目前的保障房政策各地在具体执行各有差异，甚至大有“圈钱”嫌疑。财政部下拨617亿支持保障房,2011年5月20日，财政部新闻办公室消息，为支持各地区保障性安居工程建设，近日，财政部下拨2011年第三批中央补助保障性安居工程专项资金180亿元。截至目前，财政部已累计下拨2011年中央补助保障性安居工程专项资金617亿元。其中，廉租住房补助资金117亿元，公共租赁住房补助资金340亿元，城市棚户区改造补助资金160亿元。上述补助资金由各地分别用于廉租住房、公共租赁住房和城市棚户区改造以及相关基础设施建设支出。

　　央企被曝借保障房套取信贷,据财新《新世纪》报道，5月初，国资委在网站上挂出通知，要求央企积极参与保障房的开发建设。“中央政府承诺今年建设1000万套保障房，实现难度很大。今年保障房建设任务下得“太猛、太大”，各地开工和资金情况均不乐观，正因如此，中央高层早有意推动央企进保障房。经过一段时间的探讨和摸索，曾纠结于责任与盈利之间的央企，对保障房的态度也有了微妙的变化。在保障房的“大棒”下，银行也放松了银根，这对央企是大诱惑以保障房来撬动贷款，可以滚动开发其他类型的商业项目。

　　国资委在下发给央企的文件中已指明方向，“要抓住各地在保障性住房土地供应、投资补助、财政贴息、融资、税费等方面出台优惠政策的机会，将保障性住房与商业性房地产开发有机结合起来。”诱惑不止于此。对央企而言，在棚改、旧改、拆迁安置、单位自建房等各类住房都被纳入到保障房的范畴之后，可能带来一轮新的资源分配与调整机遇。每家央企、国企几乎都坐拥很多工业、仓储或科研用地的土地资源，一旦这些自有土地借保障房之名“盘活”成住宅用地，其效应就不可估量，即使只有十分之一最后变成商业性的住宅用地。不过，伴随而来的将是管理流程、投资风险、分配机制等一连串复杂问题。

　　早在3月份国务院就曾召开会议研讨保障房建设问题，住建部、国土部、国资委、财政部等相关部委以及多家大型央企均有列席。其后，住建部和国资委还分别召集地产主业央企开会，要求央企积极参与保障房建设。一些央企在3月底就收到了这份名为《关于积极参与保障性住房开发建设有关事项的通知》的文件。《通知》要求，有关央企要加强与地方政府的沟通，争取支持，在地方政府的领导下，按照市场化运作方式，通过多种途径参与保障房开发建设。

　　大规模保障房建设肯定离不开央企，这既是社会责任，也是政治任务。目前在建保障房项目多以央企、国企为主。经过一段时间的探讨和摸索，央企发现了更多源于保障房的机遇。比如，保障房“概念扩容”，棚改、旧改、拆迁安置、单位自建房等类型都被地方纳入了保障房范畴，一些央企敏锐地发现了其中的新门道。“棚改、旧改项目大部分实质上还是商业开发，现在用保障房的概念来包装、立项，能够获得优惠政策支持。”全国房地产经理人联合会副秘书长陈宝存称，这种现象在各地非常普遍。由于商品房市场销售低迷，一些开发商不愿亦无力在旧改、棚改项目上先期投入大量资金进行拆迁，因而很多旧改、棚改项目都陷入停顿。在这类项目上，央企也因资源优势而更具议价能力。

　　保利地产在3月底接到《通知》后，曾发函至19个城市申请参与保障房建设，目前处于洽谈阶段的有10个城市，其中大部分均为旧城改造项目。以石家庄为例，保利地产在4月敲定了石家庄晋煤金石(原石家庄化肥厂)改造项目，土地规模超过800亩。其中，除了建设金华家园保障房项目，还有约四分之三的地块可能用于商品房项目开发。“如果以保障房项目立项，比较容易争取到信贷支持。四分之一比例的保障房信贷，完全可以通过分期滚动开发模式撬动整个项目。

　　事实上，国资委在下发至各央企的《通知》中也明确，房地产开发企业要抓住各地在保障性住房土地供应、投资补助、财政贴息、融资、税费等方面出台优惠政策的机会，将保障性住房与商业性房地产开发有机结合起来。信贷政策对保障房的倾斜，对央企有着足够的诱惑，在信贷紧缩的背景下，谁能撬动银行贷款，谁就能活得更好。说到底，房地产是资金和土地的游戏。

　　中国中冶在其年报中也明确房地产发展规划，以保障性住房开发带动商业地产、商品住宅和土地一级开发业务，探索新的开发模式，提高投资回报率。中冶和中交等基建型央企，更可以大打保障房的牌，因为拆迁安置也纳入保障概念，有助于他们的一级开发业务。这有助于地方完成保障房的数字指标，也有利于企业与地方政府的谈判。并且，还可以将拆迁安置的成本纳入土地一级开发总体费用，在土地出让时予以回收，以此保证投资收益。更加隐蔽的路径是土地资源的置换。按照目前的情形，地方政府确定没有充足的财政资金配套，若要完成保障房建设任务，不管以何种形态呈现，依然跳不出“保障房与商品房用地捆绑配建”的方式。

　　保障房缘何“怪象”频现

　　比如，针对保障房出现的质量问题，在6月8日召开的全国住房建设系统电视电话会议上，住建部要求省级住建部门对发生保障房质量问题的市县主管负责人进行约谈。对此，任志强说：“约谈要是管用，还要法律干啥？”这直接反映出，对保障房建设只有“软要求”，而缺乏“硬规范”。保障房乱之根源，是缺乏相应的制度来“保障”。一直积极参与保障房建设的万科集团总裁郁亮早就预见性地提出“保障房的制度建设更重要”。

　　但时至今日，我们仍然没有看到一个全面、系统的规范性文件，来从源头的土地出让到最终的分配和退出机制进行约束，只有在发现问题时才“头痛医头，脚痛医脚”式提出一些要求，这极易导致保障房建设“无保障”。

　　比如，有人提出在地方政府土地出让计划中，规定一定比例出让给保障房，从源头上解决用地问题。指标不硬、责任不明，竣工时间怎么可能有保障？必须像强令开工一样，给竣工期也画一条“红线”，无故逾期者如何惩处，也应明示。还有人指出，保障房出现质量问题，实际上就是犯渎职罪，不应“约谈”了事。目前保障房出现的种种问题，无非是各方利益的纠葛。但保障性住房是关乎于民的福利，除了要求各方参与者“利益放两边，道义摆中间”，更要在制度上给予保障。

　　绝大多数城市都制定了有关保障房的建设标准。按照国家有关部门规定，廉租房单套面积原则上不超过50平方米，公租房不得超过60平方米，经济适用房以60平方米为主，北京市规定限价房以90平方米以下套型为主。既然有了标准，就得严格根据标准来建设，这是基础。公开、透明，首先是房源的公开。所有房源都应向社会公开，包括面向公务员定向配售的限价房。

　　这样，人们就会问：为什么有的公租房面积达120平方米？为什么那么多限价房面积超过120平方米？给个理由先。目前中国没有一部住房保障法，导致至今不知道保障房该保障谁？ 保障房保障谁？保障房谁保障？谁保障保障房？保障谁的保障房？这一系列跟“谁”有关的问题，无不彰显出人们对分配制度的质疑和担忧。