“公共职能缺失型”政府缺陷分析

【内容提要】市场和政府是现代社会经济资源配置的两种方式，这两种调节力量的存在都是以对方的功能“失灵”为条件的。市场领域与政府领域是相互对立、相互联接、相互作用、相互补充的。一般来说，市场机制成功的范围是向人们提供私人物品的私人领域；政府机制则在向人们提供公共物品的公共领域显示其效率。

在经济学史上，对市场缺陷的研究由来已久，形成了较为完备的理论体系；而对于政府缺陷的研究则发难于20世纪70年代，其理论焦点集中于政府的微观行为，很少对政府的社会职能或功能方面的缺陷加以关注。政府在经济和社会发展中愈益发挥着重要的作用，而政府职能上的缺陷对经济和社会发展具有极大的阻滞作用。

 在现实经济生活中存在着两种不同类型的政府缺陷，一类是指政府行为上的低效率状态，即“政府行为缺陷”；另一类是指政府职能性缺陷，即由于政府职能的不健全或政府机制的不恰当运用而对经济、社会发展造成的损害，可称之为“职能缺失型” 的政府缺陷，公共物品市场化则是这种缺陷的最突出的特征。这种缺陷在资本主义发展前期曾普遍存在，当前则在许多发展中国家和由计划经济体制向市场经济体制转型的国度中较为常见。

  中国的改革开放进程，其实质是克服政府计划对市场机制的否定或过度替代的过程。但由于对于市场经济条件下政府与市场两种机制如何规范问题缺乏必要的认识，因而出现了政府职能错位与市场发育困阻、行政手段滥用与市场机制盲目作用并存的情况。政府退出公共领域，或者以所有者身份向社会公众“出售”公共物品，导致了社会与经济秩序的紊乱、经济运行效率低下，造成了诸多始料不及的后果，社会为此付出了沉重的代价。正是由于政府角色的不规范，致使其提供公共物品的职能被弱化或发生市场化畸变。

理想的市场经济状态，是市场和政府分别在各自的领域中有效发挥资源配置作用、促进和实现经济效率与社会公平的均衡发展的经济状态。因而，规范市场经济的运行就具有双重的目标:既要求市场行为的规范，又要求政府行为的规范。

克服政府行为缺陷所要解决的是如何在公共物品的生产与供给中确立成本－收益观念，最大限度地降低公共物品的生产成本和过度消费倾向的问题。而克服政府职能短缺所需要解决的是制止和纠正将公共物品作为利润工具的倾向。消除公共物品市场化对经济与社会发展造成的消极影响，是中国社会主义市场经济有效运行的客观要求，需要从观念更正和制度约束两个方面对政府职能及行为加以规范。市场缺陷可由政府填补，但政府缺陷不能完全由市场解决，而是要采取行政的、法律的程序加以规范。

    【关键词】 政府职能  市场缺陷  政府缺陷  私人领域  公共领域  公共物品  公平与效率

市场和政府作为现代社会经济资源配置的两种方式，分别在私人领域和公共领域对经济运行发挥着调节作用。然而，这两种调节力量的存在又都是以对方的功能“失灵”为条件的。市场和政府在经济调节中的“失灵”，根源于各自在机制上的固有缺陷。在经济学史上，对市场缺陷的研究由来已久，形成了较为完备的理论体系；而对于政府缺陷的研究则发难于20世纪70年代，其理论焦点集中于政府的微观行为，很少对政府的社会职能或功能方面的缺陷加以关注。

在任何社会形态下，国家或政府都具有一定的经济、社会管理职能，其任务在于维护经济和社会正常运转。^⑴ 随着社会的进步，政府在经济和社会发展中愈益发挥着重要的作用。在现代社会条件下，政府职能上的缺陷（本文将之概括为“公共职能缺失” ）对经济和社会发展具有极大的阻滞作用。

本文试图对政府的公共职能缺失现象加以探讨。出于理论渊源上的考虑，对政府缺陷的分析不能不从市场缺陷分析开始。

一、市场缺陷与政府缺陷研究回顾

　　1．市场缺陷理论发展简述

工业革命以来，以市场为基础的资本主义生产方式创造出了巨大的生产力，使人类社会进入了高度文明时代。市场——这只看不见的手，通过竞争、利润和价格等杠杆，实现了经济资源（生产要素）配置的优化，从而实现了极大的经济效率。因此在很长的一段历史时期中，市场被认为是万能的。

在自由资本主义发展的后期，资本主义生产方式的痼疾逐渐显现，市场崇拜的信条开始受到怀疑。英国经济学家西斯蒙第（Sismondi）在1819年出版的《政治经济学新原理》一书中，对市场制度提出了强烈的质疑，指出了其“贫富分化”和“因供求比例失调而导致生产过剩危机”的趋势。^⑵这可视为市场缺陷理论的萌芽。1848年，英国经济学家穆勒（J.Mill）在他的被称为古典经济学集大成之作的《政治经济学原理》一书中，指出了市场机制的局限性，诸如：价格背离价值、竞争的胜利者以他人失败为代价、不可避免地产生商业危机以及分配不公等等，认为私有制应该改良。^⑶  穆勒的改良主义理论为20世纪初新古典综合派全面评价和分析市场的作用提供了理论依据，成为西方经济学市场缺陷理论的思想渊源。

马克思是在自由资本主义时期运用唯物史观和规范经济学方法深刻研究并阐明市场缺陷的第一人。他关于资本主义三大基本矛盾的论述，以及资本积聚和集中的历史趋势、无产阶级贫困化等理论，是对市场缺陷的最根本、最精辟的概括。在论述信用制度在资本主义生产中的作用时，马克思指出：股份公司的诞生不仅推动了生产规模的惊人发展，而且成为资本转化为社会财产、资本的职能转化为社会职能的“过渡点”，并在一定部门中造成了垄断，“因而要求国家的干涉”。^⑷市场的无政府状态（无序性）导致资源的浪费，导致经济的周期性波动，它所创造的效率是以部分资源的被破坏为代价的，而经济危机则是资源浪费与破坏的最高形式。市场在创造了巨大的经济效率和社会财富的同时，也造成了贫富的两极分化，市场效率是以牺牲社会公平为代价而取得的。而市场缺陷的最根本的原因在于资本主义生产的基本矛盾。

 进入20世纪，随着资本主义从自由竞争阶段进入垄断阶段，市场机制日益呈现其弊端，从而为市场缺陷理论研究的深入发展提供了客观基础。资产阶级经济学家从实证经济学的角度，对市场缺陷的原因和表现作了系统的研究。新古典主义、福利主义和凯恩斯主义学派的经济学家们对市场现象作了深入的研究，形成了较为完整的市场缺陷理论。

 1902年，英国经济学家霍布森（J.Hobson）在对垄断资本主义作了考察后，提出了国家全面干预经济，以弥补市场缺陷的“国家社会主义思想”、实现“最大的社会福利”。^⑸ 1920年，英国经济学家庇古（Pigou）的《福利经济学》一书问世。他第一次将市场缺陷与国家干预结合起来作为一个重要的专门领域加以研究。^[1] 到了20世纪50年代，西方经济学在批判和吸收庇古旧福利经济学的基础上，形成了新福利经济学派。这一学派以“帕累托最优”作为研究的核心，从社会福利的角度来考察市场经济制度的优缺点，并将“市场缺陷”作为重要的研究领域，使市场缺陷研究达到了当代的高度，形成了较为完整、完善的市场缺陷理论体系。

 发生于1929－1933年的世界性资本主义经济危机宣告了自由放任经济理论和经济政策的失败。当时苏联和德国在30年代的工业发展成就，^[2]以及美国政府为克服经济危机而实行的社会政策的成效卓著，^[3]向世人展示了政府干预经济的成功之处。正是在这样的理论和实际背景下，强调国家干预经济生活的凯恩斯主义应运而生，并奠定了宏观经济学的理论基础，使人们得以从宏观层次上认识市场缺陷及其弥补问题。

  1958年，美国麻省理工学院经济系教授巴托（Bator）首次创造并使用了“市场失灵”(Market Failure)这一概念，并将市场垄断视为“市场失灵”现象之一。^[4]　“市场失灵”一词从此风靡近半个世纪且经久不衰。20世纪80年代，对外部性和公共物品问题的研究空前活跃并在理论上走向成熟。 ^[5]

 时至今日，经济学家们对市场缺陷的根源作了不同的概括。归纳起来，人们对市场缺陷现象的研究逐渐集中在以下范围：不完全竞争和垄断，市场的外部性，公共物品的生产与供给，信息不完全，收入分配不公平，经济周期波动，地区间发展不平衡，未来市场的不确定性，以及机会主义行为等等。人们认识到，在上述领域，市场对资源的配置是无效率或低效率的。

 市场缺陷理论表明，尽管市场机制是一种高效率的资源配置机制，但远不象古典经济学理论所描述得那样完美无缺。市场经济的自发运转并非总能导致理想的结果，其缺陷是自身所无法克服的。既然市场无法克服自身缺陷，只能依靠市场外部的力量加以纠正，那么政府对经济活动的介入就成为必然的了。 由此，政府对经济运行的干预便有其历史必然性和逻辑合理性。第二次世界大战后，所有发达的市场经济国家都不同程度地加强了政府对本国经济的干预。政府不仅运用财政政策和货币政策来调节经济总量，而且运用法律的和行政的手段对产业、企业的经济活动进行微观管制。在发展中国家，政府对市场的干预程度大大超过发达国家，为了经济的快速增长，有时甚至背离市场原则并对价格加以扭曲。 ^[6]

　　现在，市场缺陷的理论已为人们所广泛接受，主张政府采取自由放任经济政策、充当“守夜人”角色的人已经不多。多数新古典主义经济学家也承认政府对经济施加影响的必要性，认为政府的任务不仅是保证市场自由化和减少扭曲，而且还应采取积极干预的措施，在市场机制无法发挥作用的地方行使职能，用政府的干预来弥补市场的缺陷。甚至一些新自由主义经济学家也并不否认市场缺陷的存在，而是在对市场缺陷的研究中寻求反对政府干预的论据。他们认为，导致市场缺陷的原因并非来自市场本身，而是由于交易费用昂贵、产权关系不明确、信息不完备以及政府干预等外部条件的影响所产生的；与政府干预相比，市场仍是实现资源有效配置的最佳途径。 

  2．政府缺陷理论发展简述

 与市场缺陷理论相比，“政府缺陷”的研究历史较短，且理论体系远不及前者完备。对政府缺陷的研究，主要是由新自由主义经济学家进行的，且在相当大程度上受到反对政府干预、维护自由放任原则的主观动机的推动，一些观点囿于门户之见而有失偏颇。

对政府缺陷的系统研究，始自于新自由主义经济学家们的努力。^[7]  20世纪70年代，世界资本主义经济经历了“石油危机”后进入了“滞胀”时期。战后曾被西方各资本主义国家政府奉为“法宝”的凯恩斯主义亦陷入危机，主张自由主义的原则的新自由主义经济学的出现恰逢其时。他们将“滞胀”危机归咎于政府对市场的过度干预，因而压抑了市场自身的活力。70年代崛起的新一代经济学家们虽然不怀疑对经济实行政府干预的理由，但他们极力向人们揭示福利理论的局限，从“政府干预经济造成市场缺陷”这一命题出发，对政府干预经济的种种弊病作出了深入、系统的研究。

 现代货币主义依据对市场机制的分析，认为经济的真实变量（如产出水平、消费水平、就业水平等）具有客观的量值，政府政策难以对之发生实际影响，而市场机制一般能够使其达到这个水平，任何企图超越这个水平的政府宏观干预都是无效的。理性预期学派则依据微观主体对政府政策的理性反应（博弈）论证了政府干预的无效，他们认为在一个理性预期的世界里，微观经济主体的理性行为抵消了政府的政策意图，从而使政府的政策失灵。新制度经济学派则依据产权理论，从微观的角度论证了政府管制是无益的，不如听任“看不见的手”自行发挥作用，市场失灵还需用市场方法来解决而无需政府插手，正所谓“解铃还须系铃人”。公共选择学派把经济人假设引入政府缺陷研究领域，提出了“政治市场理论”：认为如同经济市场提供私人物品一样，政治市场向“选民”提供“公共物品”；在诸多公共决策中，出于经济人的本性，公务人员亦追求其利益最大化。既然政府是由这些普通的有缺点的人组成的，那么政府也必然带有人类本性所不能克服的一切缺点，这些缺陷又必然导致政府干预经济时出现“失灵现象”，因而使政府对经济的干预归于失败。

  归纳西方学者的观点，政府干预经济的失灵主要表现在以下几个方面： （1）官僚主义造成的失灵。它包括以下3种情况：首先是“垄断造成的低效率”，政府利用劳动和其他要素投入来生产和提供公共物品，由于政府对公共决策垄断，使这一过程缺乏竞争激励和监督，从而降低了公共部门的服务效率。其次是“成本扩张的趋势”，由于在政府活动中，供给与需求、成本与价格的关系被割裂，它们之间的分离意味着资源的错误配置程度大大增加了，如果维持这种活动的收入与生产它的成本无关，那么当获得一个给定的产出时，人们就会使用较多的资源而不是必需的资源，因而政府运转的成本越来越高，效率越来越低；此外，由于存在支出超预算的激励机制，任何一个部门都设法通过加大支出而增加预算，从而导致财政预算数字逐年增大，使得政府支出和预算有逐年扩大的趋势，成本不断加大。第三是“资源浪费的倾向”，出于经济人追求自身利益最大化的动机，政府官员具有追求工资以外的非货币收入的倾向，如高级轿车、奢华的办公条件、公费旅游或出差，完善的医疗、养老福利，以及各种免费或半费的经济待遇，导致财政支出的浪费。（2）政企博弈中的失灵。政府对经济的管制和干预导致企业成本的增加，企业为自己的利益必然与政府展开博弈，采取有利于自身的对策。此外，由于政企之间的信息不对称中，企业占有一定的优势，故政府在博弈中往往成为输家。（3）协调失灵。即国家滥用公共权力，超越了公共领域界线而对市场进行过度的干预。 ^[8]

 新自由主义的政府缺陷理论与市场缺陷理论相比，不仅在发展历史和完善程度方面失色于后者，而且其立论基础较多带有维护市场自由主义的“卫道”色彩，在这种从市场缺陷“反命题”出发所做的研究中，不免偏执一端。新自由主义经济学家在抨击福利经济学和凯恩斯主义的政府干预理论后，便以其人之道还治其人之身，将“论敌”分析市场缺陷的方法原封不动地搬用于分析政府缺陷。主观演绎的成份大于客观归纳的成份，因而所得出的结论有失偏颇。尤其是对政治制度失灵的分析局限于西方议会民主制国家的条件，某些结论缺乏普遍性，没能准确而全面地概括政府缺陷的根源、一般现象及其本质。然而，新自由主义对于政府缺陷考察，毕竟开辟了系统分析政府缺陷的先河，使人们注意到政府机制亦不是万能的。

二、政府缺陷的类型和政府在公共物品供给中的作用

          1．私人领域、公共领域及其边界

         现代经济学的研究成果表明，市场机制和政府机制是调节和推动现代社会经济发展的“两只手”，它们在各自的领域内能够成功地发挥着资源优化配置的作用，然而超越自身的领域而进入对方的领域，则又都显现其失败的一面。这表明，市场和政府都不是万能的，都有其发挥作用的条件和范围。在市场失灵的领域，政府可能是有效的（除了双方的互补关系外，还取决于干预决策的正确与否）；而在市场成功的领域，政府又可能是失效的。市场领域与政府领域是相互对立、相互联接、相互作用、相互补充的。现代经济学将之称为“私人领域”和“公共领域”。一般来说，市场机制成功的范围是向人们提供私人物品的私人领域；政府机制则在向人们提供公共物品的公共领域显示其效率。

 最早将社会经济领域划分为私人领域和公共领域的是亚当·斯密（Adam. Smith）。作为自由放任经济理论的鼻祖，斯密认为，一旦政府的限制被撤销，本性自由而又简单明了的市场经济制度将确立起自身的一致与和谐，因而君主应当摆脱直接管理和指挥私人企业的所有责任。但是，本性自由的市场经济制度又需要君主去执行三个不言而喻的功能，即对外、对内的公共事务与公共工程。 ^[9]  这三项“应尽义务”，即是我们今天所称的纯公共物品的一部分 。斯密出于自由放任的自由经济主义的理想，主张实行“大市场小政府”的政治经济结构，而这三项义务则是其理想中的“守夜人”所应担当的角色。

        斯密将政府责任范围精简到尽可能小的程度，符合了自由资本主义时期资本自由发展的客观要求。此时的政府只宜是“守夜人”型的“小政府”。这是因为，在自由资本主义的时期，整个社会经济活动基本上是在市场机制的自发作用下运行的。对于效率、公平和稳定这三个经济学问题，当时人们考虑的仅是效率问题。在当时的自由市场制度下，资本主义经济呈现出了蓬勃的生机，充分体现了市场有效配置资源的优点。但这一切都是以无产阶级和其他劳动者的贫困化为代价的。但当时的社会矛盾基本上尚未尖锐到足以威胁资本主义制度和市场经济制度正常存在的程度，因而在自由资本主义时期尚未提出缓解或纠正社会分配不公问题的任务。同时，在自由放任状态下，经济运行的循环周期较长、程度和规模较小，且在一定程度上起到了淘汰落后和更新技术从而促进经济发展的作用。此时市场和资本也没有向政府提出弥补市场缺陷保持经济稳定的要求。因而，政府职责只是从提高经济效率的角度出发而设计的。自19世纪末叶开始，随着自由资本主义转向垄断，西方政府愈益表现出急剧扩张其活动范围和规模的趋势。传统的“小政府”的主张和政策被抛弃了，公共领域的范围便逐渐扩张，而私人领域的范围则在相应缩少。

        这表明，在市场和政府这两种力量之间存在着一条边界。这条边界是由市场和政府在资源配置方面的效率极限构成的，且具有动态性、交错性和模糊性，是一条因时、因地、因一国政治经济状况而变动不居的、不确定的边界。但在同一国家的同一时期，它又具有相对的稳定性。

        最早指出市场与政府边界的是约翰·穆勒。穆勒在他的《政治经济学原理》一书中，曾围绕政府与市场的关系来论述政府的经济职能问题。他写道：“在我们这个时代，无论是在政治科学中还是在实际政治中，争论最多的一个问题都是：政府的职能和作用的适当界限在哪里。……现在的问题是，政府的权力应伸展到哪些人类事物领域。” ^[10] 穆勒对政府活动的适应范围问题进行了详细的探讨。他指出了社会可以偏离自由放任准则，即允许政府插足的若干重要事件，将政府的一般职能划分为必要职能（necessary functions）和任选职能（optional functions）。^[11] 用现代的方法来表述，这两种职能所指向的分别是纯公共物品和准公共物品。穆勒还谈及了市场／政府界线的模糊性问题，^[12] 进而提出了确定政府职责合理性的准则，即政府职能边界的确定原则——便利原则。 ^[13] 尽管穆勒没有对于政府职能所覆盖的范围给出明确的界限，但用“普遍的共同的便利”准则已明确地将自由市场经济与公共部门经济联系起来。

 市场／政府边界是在完善的市场和完善假定下的理论均衡线或临界线，政府和市场在各自的领域有效地发挥着资源配置的作用。在市场机制能够有效运行或

图1.   市场范围与政府范围

正常发挥作用的领域，也就是政府不应插手的领域；而市场不能有效配置资源或正常发挥作用的场合和领域；就是政府通过其公共职能发挥干预作用的领域。它们之间的界线，反映着社会资源的配置达到帕累托效率的状态。无论市场还是政府，当其功能未能达到这条边界时，社会资源的配置就处于无效率的状态；当其作用超过这条边界进入对方领域，就会使资源配置发生紊乱而造成资源的浪费和破坏，从而给经济运行和社会发展带来损害。

 帕累托最优状态是建立在理想约束条件下的假设，它在现实生活中是一个可“近”而不可“及”的状态，并且是一个多样性的、动态的过程。按这一原则划分的市场／政府界线具有以下特征：首先，在不同的国家，由于政治体制、经济结构与发展水平以及社会历史文化的影响，这条边界的位置及由其决定的政府或市场领域的大小是各不相同的，因而呈现其多样性。例如在发展中国家，由于市场体系本身的不发展，往往更多地借助于政府对经济实施的干预才能较快地实现经济增长和发展，这些国家的市场／政府边界，与发达国家相比，一般要向左偏移，表现为市场领域的缩小，即政府机制要适当进入市场的传统领域。而极端的情况是，在高度统一的计划经济体制下，市场区域消失。其次，在同一个国家，在经济、技术社会发展程度不同的时期或地区，这条界线随着特定的外部条件的变化而改变，呈现出其动态性特征。例如，以往许多被称为“市场失灵”的情况，可能并且正在由市场的力量加以校正。诸如随着技术和经济的发展，外部性问题、自然垄断问题、信息不对称问题、经济周期性波动问题，甚至是公共物品的生产和提供问题，都可以在不同程度上由市场自身来解决。第三，界线本身具有一定的模糊性。在政府和市场的临界处，二者并非是非此即彼、泾渭分明的，而是相互渗透、相互作用的，这一特征在准公共物品领域表现得尤为明显。

 以上分析表明，市场与政府之间的分工不是一成不变的，二者之间存在一条动态的界线。根据政治经济形势的不同，这条界线可以左移，亦可右移。

 一般说来，市场的职能是通过价格机制进行资源配置，政府的职能则是提供公共物品，只有全面、系统、动态地把握市场与政府的职能边界，才能实现二者的协调，实现资源配置的优化，即达到双优状态。对边界的动态把握取决于对市场职能与政府职能各自发挥作用的成本—收益分析和比较，一旦市场职能与政府职能的协调失灵，社会经济生活就会出现紊乱。

  2．政府缺陷类型分析

 西方学者关于政府缺陷的研究，大多是针对政府微观行为的低效率状态展开的，试图从中寻找政府行为上的缺陷并论证政府干预经济的无效性。而对于因政府职能缺失而导致的经济运行和社会发展的无序状态及其原因则很少涉及。其原因在于：首先，西方资本主义制度经过长期的发展，尤其是战后几十年中，政府的角色、职能和作用已在政府体制上和法律上有了明确的界定和规范，因而政府缺陷主要表现在行为方面，而很少在出现类似发展中国家和转型国家普遍存在的政府职能性缺陷，或者说至多只存在职能或“强”或“弱”的问题而不是或“余”或“缺”的问题，因而政府缺陷研究的视野主要集中在政府行为方面；其次，新自由主义者从其推崇自由放任、反对政府干预的理论定势出发，对政府的经济职能持否定态度，因而不可能也不愿意就政府职能的合理性及其缺陷问题进行必要的研究；再者，新古典主义和凯恩斯主义学派则站在反对自由放任、主张政府干预的立场，将政府在经济运行中的作用理想化，因而未能对政府缺陷予以广泛的、深入的探讨。

 事实上，在现实经济生活中存在着两种不同类型的政府缺陷，一类是指政府行为上的低效率状态，可称之为“政府微观行为缺陷”；另一类是指政府职能性缺陷，即由于政府职能的不健全或政府机制的不恰当运用而对经济、社会发展造成的损害。而后一种类型又可分为两种情况：一是因政府干预过度而造成的经济运行低效率，可称之为“职能运用过度型”的政府缺陷，高度集中统一的计划经济体制是这种缺陷的极端形式；二是因政府未能履行或未能全部履行其职能去弥补市场缺陷，反而放任其扩展，从而导致公平与效率失衡、经济运行无序、社会秩序紊乱的情况，可称为“职能缺失型” 的政府缺陷，公共物品市场化则是这种缺陷的最突出的特征。这种缺陷在资本主义发展前期曾普遍存在，当前则在许多发展中国家和由计划经济体制向市场经济体制转型的国度中较为常见。

 从市场／政府边界的角度分析，政府职能性缺陷的这两种形式，是政府机制对市场／政府边界在两个相反方向上发生的偏转和移动。

 图2中，区域（1）表示政府的干预突破了市场／政府边界，向市场有能力实现资源优化配置的领域扩张，即“职能运用过度型”的政府缺陷发生的区域，相应的结果是市场有效调节的范围缩小；区域（2）则表示政府从一部分公共领域退出，从而使市场范围扩张至低效率领域、政府范围缩小，即“职能缺失型” 的政府缺陷发生的区域。这两种政府缺陷的后果是：前者导致经济效率的减弱或损失，后者则导致社会公平的失衡；二者最终将殊途同归，导致经济增长迟缓、社会发展停滞，造成效率与公平的双重缺失。

 在一般情况下，政府范围的扩张与收缩均是政府的主动行为的结果，而市场领域的增加或减少则呈现出被动性的特征。从政府的行为方式的角度，又可将政府干预经济的行为及其后果分为4种不同的类型，并从中考察政府机制的效率和非效率与政府行为之间的联系。                 

                                 表1.                          政府行为及效果结构类型

 从上表可看出，政府干预经济的行为及效果有4种组合结构：

 组合1（1,1）是“政府行为＋效率”型，它表明政府在公共领域对市场进行了恰当的、有效率的干预；

 组合2（1,2）是“政府不行为＋效率”型，它表明政府对市场能够有效配置资源的领域采取了“无为而治”的政策，由市场这只“看不见的手”充分发挥经济调节作用，因而产生了经济效率；

 组合3（2,1）是“政府行为＋非效率”型，表明政府对市场进行了过度的、失当的干预，产生了“职能运用过度型”的政府缺陷；

 组合4（2,2）是“政府不行为＋非效率”，它反映着“职能缺失”型的政府缺陷，即由于政府放弃或不履行其应承担的部分社会经济功能，从而对经济运行和社会发展产生了消极的后果。

 在经济学中，政府被视作市场机制的对立物，并以市场缺陷作为其存在的前提条件，因此纠正和弥补市场缺陷就成为政府经济职能的最重要方面。在导致市场失灵的诸要素中，公共物品的存在是首要原因。因而生产和提供公共物品就成为政府干预经济运行、克服市场缺陷、推动经济社会发展的重要职能。但由于“职能缺失”型缺陷的存在，削弱或取消了政府的公共职能，使经济和社会发展受到阻滞。在大多数转型国家和发展中国家，以及在发达国家的发展历程中，这一现象具有普遍性。因此，克服政府缺陷、尤其是“职能缺失”型政府缺陷，对于规范政府行为、健全政府职能、促进经济发展和社会进步，都具有重要的意义。

   3．公共物品与政府职能

        （1）公共物品及其特征

   在现代社会，向社会全体成员提供公共物品是政府的最为主要和重要的社会职能。公共物品是由政府预算提供的，以满足社会公共需求为目的的，必然为全体社会成员所消费的产品和劳务的总称。它所涵概的范围十分广泛，既包括国防、外交、司法、公共安全、经济调节等纯公共物品，又包括公共基础设施、国民教育、基础科学研究、公共卫生与医疗保健、公共文化设施、公共工程、资源与环境保护、公共福利和社会保障等准公共物品。

    公共物品的供给和消费，意味着政府参与社会收入的再分配。其目的在于在既定的社会制度和社会、经济条件约束下，保证经济和社会在一定秩序中的正常运转，维护社会公平和公正，促进经济和社会的可持续发展。

    公共物品的消费，在其性质上具有许多与私人物品（商品）截然不同的特征：

    ——非排他性与非拒绝性。这些性质是由公共物品在技术上、经济利益上和所有权上的不可分性所决定的。非排他性是指某人使用公共物品，并不减少他人使用该公共物品的效用，即不排斥其他受益者。非拒绝性是非排他性转换表现形式，由于公共物品是不可分的，全体社会成员都无法拒绝某些公共服务，也无法将自己得到的服务转让给他人，如国防、经济政策等。非排他性的另一种情况是，某些公共物品虽然在技术上（如付费）可以实现排他性原则，但落实排他性的代价十分昂贵，即排他的成本大大高于排他的收益，因而在经济上不可行。

    ——非竞争性。公共物品具有“共享”性，当某种产品的消费者增加时，其供给成本并不因此而增加（边际成本为零）。比如一条并不拥挤的公路，不会因为增加一辆汽车行驶而相应增加筑路成本。

    ——外部经济性。外部性是指市场交易双方的经济活动对其他非交易方的成本-收益的影响。被影响方或者由此获得收益，或者为此付出成本或代价。前一种结果被称为外部正效应或外部经济性，后一种结果被称为外部负效应或外部不经济。在现实生活中，外部性的大量表现是外部不经济。只有在较为特殊的条件下，才会有正的外部性产生，例如公共物品的正常（规范）的供给和消费。公共物品最大的特点之一，在于它能够给社会带来积极而广泛的正效应。公共物品的外部经济效用说明，对它的消费所产生的社会收益远远大于它的生产成本。

——外部经济的非计算性。公共物品带给社会成员的利益具有广泛性和持久性，无法通过成本-收益分析的方法作出精确的计算。对公共物品社会作用的评价应当是战略性的和整体性的，只能着眼于它对整个区域仍至整个国家长期经济发展与社会进步的作用和影响。比如，国民教育、自然科学和人文科学基础研究、社会文化事业以及社会医疗卫生事业的发展和提高，对于公民个人和全社会所产生的长远利益，是无法用成本价格方法加以计算和估量的。

    ——非价格性。人们不能按照市场原则以等价交换方式直接购买公共物品。试图在价格基础上解决某些公共物品的供给和消费问题，必然造成社会秩序的紊乱和社会公平的失衡。

    （2）政府在公共物品供给中的地位和作用

    公共物品的存在是导致市场失灵的重要原因之一，因而也是政府存在的客观基础和充分条件。公共物品在其作用和性质上，与建立在等价交换原则基础上的、具有排他性财产权利的私人物品之间有着巨大的差别，它的供给目的不在于谋求个人和团体的利益最大化，而在于追求社会效用的优化。因而，凭借价格变动来调节资源配置的市场机制对公共物品不发生作用或作用甚微。或者说，市场机制在公共领域失灵。因此，私人或者自利性组织不愿意也不可能生产公共物品。为满足社会的公共需求，政府必须而且应该承担起向社会提供公共物品的职能，以弥补市场失灵造成的供给缺陷。这样，政府就成为生产或组织生产公共物品并供给社会需求的唯一的或重要的担当者。

    第二次世界大战结束以来，西方各国公共物品的比重有了很大的增长，政府是否应当提供公共物品以及在何种程度上提供公共物品日益成为各国面对的重要问题。在我国，解决好公共物品的供给和消费问题，是社会主义市场经济规范而有效运行的充分必要条件，对于社会主义市场经济体制的建立也具有重要意义。

    公共物品的生产和消费是资源配置中的特殊问题。在公共物品的诸多特性中，非排他性是共有的基本特性；非竞争性则由于公共物品性质上的差别而表现出不同的程度。根据非排他性与非竞争性结合程度的差异，可将公共物品区分为纯公共物品和准公共物品。公共物品的供给应当根据其类别的不同，分别遵循着完全排斥市场机制（就纯公共物品和部分准公共物品而言）和适度运用市场机制（就大部分准公共物品而言）的原则。一般来说，纯公共物品全部由政府生产；准公共物品则根据类别的不同，分别采用政府生产、政府委托私人部门生产、政府特许私人部门生产等方式向社会提供。相应地，政府向公共物品投资和补贴的力度也因公共物品组织生产的方式不同而有所差异。然而，不论公共物品生产的组织方式如何，政府（中央政府和各级地方政府）始终处于公共物品的组织者、供给者和主要生产者的地位。政府所面临的问题，不是应否提供公共物品，而是怎样更有效地提供尽可能充分的公共物品和公共服务，以及如何根据公共物品的特殊性质规范其供给。

   在人类社会发展的不同阶段和不同社会形态下，社会公共需求的内容和程度是不相同的，并且随着社会的发展和进步而不断发展变化。公共需要的满足程度，一方面取决于公共财政的财力基础，另一方面又为社会经济制度和统治阶级的意志所决定。我国现处于社会主义初级阶段，经济和社会发展尚不发达，因而在公共物品的供给程度上不应与发达国家攀比，但在供给范围上应当涵概公共物品的基本外延。特别是那些刚性很强的公共需求（诸如教育、医疗、失业救济、就业扶助、养老保险、基本住房等社会保障体系），以及对经济和社会发展具有较强推动作用的公共物品（诸如自然科学和人文科学基础研究、某些基础设施、司法制度等），应当加大政府投资力度，优先保障供给。这也是我国社会主义原则的应有体现。

三、我国公共职能缺失问题分析

   在我国市场经济体制建立和市场经济运行过程中，存在着诸多矛盾和不协调的方面。对这种状况的概括，与其说是市场体制不完善，不如说是市场体制结构和政府经济行为不规范。现实经济生活中的不规范经济运行状态，是指以下两种情况: 一是政府职能过度，即在那些应当通过市场价格机制支配资源配置的领域，或多或少、或强或弱地受到政府计划或权力意志过度干预；二是政府职能缺失，即在市场机制无法进行有效调节、必须由政府弥补市场缺陷的公共领域，由于引入了市场机制及其原则而导致的经济运行不规范的状况。

   肇始于80年代初期的改革开放进程，其实质是克服政府计划对市场机制的否定或过度替代的过程。但由于旧体制和计划经济思维定势的惯性作用，以及对于市场经济条件下政府与市场两种机制如何规范问题缺乏必要的认识，因而在体制转型过程中出现了政府与市场两种机制混杂交错的局面，政府职能错位与市场发育困阻、行政手段与市场机制盲目作用的情况并存。政府在制度供给中的混乱和空缺，造成了诸多始料不及的后果，诸如：行业垄断久盛不衰（个中原因在于政府是垄断行为最大的直接受益者），地方保护主义禁而不绝（其根源在于地方政府的“经济人”行为），资本市场发育畸变，不公平交易、不正当竞争有恃无恐；社会保障功能弱化，收入分配差距明显扩大 ，^[14] 地区间不均衡增长呈扩大之势，^[15]资源环境恶化（90年代以来水灾频仍、土地荒漠化加剧、矿产资源破坏严重、水体污染触目惊心，等等），教育、科技总体滑坡， 国际竞争力持续下降，^[16]  文化、卫生事业面临困境、畸型发展，不良文化与消极消费日渐蔓延，行政与司法腐败有增无减，社会不安定、不稳定因素不断滋生……等等。上述这些问题的产生和存在，无不可以从政府的职能缺陷中寻求到根源。正是由于政府角色的不规范，致使其提供公共物品的职能被弱化或发生市场化畸变，亦即当前为人们广泛议论的政府“越位”、“ 错位”和“缺位”现象。

    1．公共物品市场化与政府职能缺失

    作为政府的公共支出，公共物品供给所产生的社会收益是显而易见的。相反，政府退出公共领域，或者政府以所有者身份向社会公众“出售”公共物品，必然导致社会与经济秩序的紊乱、经济运行效率低下和政府职能缺失。

    在改革开放初期（80年代中期）的经济转型过程中，一度出现了“全民皆商”的局面：党政机关、公共团体、教科文卫机构、军事部门、政法机关纷纷经商办企业，以市场主体的身份全领域地参与市场交换活动。不仅是某些公共物品，而且公共部门本身也不同程度地卷入了经济市场化的过程。市场原则渗入公共部门，或者说市场机制的过度扩张，产生了一系列始料不及的负面影响。国民经济在长期短缺的基础上快速增长的同时，社会为此付出了沉重的代价：

权力经商导致社会经济秩序紊乱和腐败滋生。权力经商是公共物品市场化的最高形式。党政机关、军队、政法机关经商办企业，促使或助长了一些权力部门将所掌管的公共物品和公共权力变为谋取部门和小团体利益（最终转变为个人利益）的手段，在社会政治、经济生活中造成了一系列严重后果。它妨碍行政和司法的客观公正，助长权力寻租、权钱交易等腐败现象滋生蔓延，导致经济秩序混乱和社会资源配置效率低下。如果未予以纠正，个别特殊的公共部门将在“自我完善、自我发展、自我约束”的口号下，有可能演变为独立于社会的、具有自身特殊利益的强力集团。

教育事业的市场化与困惑。教育（指国民教育，包括幼儿教育、普通教育、成人教育和职业技术教育。下同）属于非经济产出部门。它的功能在于提高国民知识文化素质、提高劳动力质量、提高社会经济效率和社会管理水平，从而使社会获得长期收益。此外，教育还能够为人们提供改善自身知识能力素质、改善就业选择能力、改善收入水平的公平机会，有助于缩小社会收入差别和平等目标的实现。因此可以说，现代教育的实质在于它是一项旨在提高全体社会成员知识文化水平、创造公平机会的社会服务事业，在社会主义原则下尤其如此。

    公共教育领域的市场化，反映着政府职能在这一领域中的弱化。政府财政预算中教育拨款长期短缺且增长不足， ^[17] 导致教育产品供给状况难以满足社会的巨大需求，因而使相当数量的应受教育对象被排除在公共教育的覆盖范围之外，在贫穷落后地区尤其如此。 ^[18]  教育机构为摆脱或缓解经费短缺的困境，不得不增加教育收费，或者经商办企业、从事营利性活动。高收费、滥收费行为不仅侵害了受教育者的权益，而且加剧了应受教育者之间权利的不平等；^[19]  经商活动则强化了教育机构的趋利倾向，削弱了教育的公共职能，影响了教育的质量和水平。校办企业在我国的发展，不应被看作是教育资源的充分利用，却不过是教育事业在困境中造就的畸胎。

   毋庸置疑，教育事业的发展对于经济增长和社会发展具有巨大的推动作用。但这种作用不应理解为教育可以通过市场交换行为而立即形成经济增长的“热点”。主张“教育产业化”的实质是推行教育市场化。从教育的性质、特征和公众教育支出预期的长期性来看，“教育产业化”的主张在理论上是牵强的，在实践上是有害的。此举不仅无助于培养“新的经济增长点”，^[20] 而且将使利润最大化的商业原则渗透教育领域，使教育机构成为营利性组织而丧失其社会服务功能，从而使相当数量的社会成员已经或者将要失去宪法赋予的享受教育的权利，或者迫使人们放弃求学而选择谋生，造成大量低素质就业人口。这样，科教兴国就将变为空洞的口号，并且已经对国民素质、经济社会发展和我国的国际竞争力产生不利影响。

医疗卫生事业市场化及其后果。医疗卫生事业带有强烈的社会公共福利特征，具有保持公众的生理健康、心理健康和社会环境健康三位一体的综合性社会目标。当代医疗卫生事业，已经从对人的生理健康的关注，深入发展到对消除有碍于人们健康的社会成因的关注。这一事业所承担的社会责任，是私人部门医疗机构所不可能担当的。

    医疗卫生事业的市场化，主要表现为医疗机构向自负盈亏的经营实体转变，与其为社会公众提供医疗保健服务、提高人民健康水平的宗旨相悖。商业利益原则进入医疗卫生领域，已经产生了一系列的社会恶果：药品、医疗器械生产企业竞相追逐高额利润，以不正当手段抢占市场；医疗机构为了实现自负盈亏和自我积累的目标而提高服务收费标准、巧立收费目名，甚至滥用药品和治疗手段；医疗机构为利润所累而见死不救、患者因费用所迫而放弃治疗的非人道事例屡见不鲜；^[21]  在广大群众因医疗服务资源短缺而享受不到医疗服务的情况下，一些以赚取高额利润为目的“豪华病房”、“贵族医院”纷纷建立，造成资源配置失衡；因难于承受高昂的医疗费用，许多人求助于江湖庸医、巫婆神汉，乃至求仙拜佛、修炼邪功。封建迷信观念和活动的死灰复燃，与社会保障功能的低下不无关系。

    倡导将市场机制引入医疗卫生领域的初衷，是克服公费医疗制度下伴随性的浪费现象。然而，此举不仅未能有效革除公费医疗的弊端，反而因医疗服务商业化导致医疗消费成本上升、医疗服务质量下降、社会健康水平降低而对社会造成了更大的损害，以致生病往院已成为公众最为关注和担心的首要问题。^[22]

   应当说，医疗机构和患者是公共医疗保健事业市场化的共同受害者。疾病是人类生活中最不确定的、同时又最具普遍性的风险，某些风险的发生往往为个人或群体互助所无力应付；私人部门因其利益和目标的特定指向，不能也不应对这种社会风险承担保障责任；因而需要依赖社会和公共部门的保障与援助。现代公共医疗保健福利正是为此目的建立和发展起来的，这一制度对低收入者和社会弱势群体尤其重要；而社会也因其成员的身心健康、富有活力而获得收益。并且，公共医疗服务的需求与供给不同于市场交换中的供求关系。服务接受者的需求水平取决自身的健康状况，而不受供给水平的影响；而医疗机构的服务供给亦不随需求的变动而涨缩。但是当医疗机构作为市场主体与被服务者形成利益交换关系时，经济人法则便发生作用并导致上述关系的畸变。一方面，作为私人部门的医疗机构受到成本—收益约束的支配，原有的目标发生改变，不愿也无义务承担社会风险的保障责任，于是出现了不交费则不服务的“见死不救”行为。等价交换原则和简单交易活动的即时结清惯例在一般的交易过程中被视为天经地义，而在医疗服务这一特殊交易过程中却广遭非议。另一方面，由于医疗机构地位的改变，对“疾病资源”的需求日益增长，但因“资源提供者”（患者）的供给天然缺乏弹性，于是滥用药品和诊疗手段的“杀客”行为便成为充分且必要的选择；不仅如此，医疗服务的高尚目标应当是让人人享有健康，但作为经济人，医院最发愁的是人人健康，当一场流行病来临时，往往是医院上下颇为“快慰”之日。上述道德与利益的种种冲突反映着医疗机构市场化逻辑的荒谬。更为令人担忧的是，商业化经营导致了一些医院内部管理的混乱、医务人员素质降低和专业人才的流失，致使患者无法享受到专业化的和高质量的医疗服务；从而形成了医、患“双输”的局面。

    当前的医疗改革只是在控制药品价格、服务质量上作文章，推出医药分家、病人选医生等方案。这些决策并未触及当前医疗卫生事业陷入困境的症结，其具体实施结果也往往事与愿违。^[23] 造成当前医疗健康事业面临的种种问题的核心，是本属于社会福利事业的医疗服务被市场化或商业化，医疗机构和医务人员的经济人行为恰恰根源于此：特定的制度供给产生了特定的行为，而这种行为必定产生相应的结果。问题的实质不在于道德约束的强与弱，而在于制度供给有悖于逻辑。医疗卫生事业的改革的合理目标，是还其社会公共福利事业的应有位置并纳入社会保障系统之中，根除商业原则对医疗服务的困扰，政府以恰当的方式贴付医疗机构的运转和发展成本，割断服务提供者与接受者之间的经济利益交换关系。可以设想，在医疗机构的经费和医疗卫生从业者的劳动价值的实现得到应有的保障的条件下，道德约束将比在相反的情况下来得更为有效和坦然。

公共文化事业市场化及其后果。公共文化事业属于社会纯消费部门，大多依赖财政和基金支持才得以发展兴旺，这一领域的市场化也带来一系列严重后果：

    ──公共文化机构总体衰落。公共文化机构包括公共图书馆，博物馆，文化馆（宫）、体育运动场馆、科技馆，少年宫等等。由于缺乏必要的经费，其中大多数单位靠出租房屋、举办展销会等商业行为惨淡经营，有些已难以为继。^[24] 实行收费或提高收费标准是各文化机构不约而同的选择，但往往是饮鸩止渴。

    ──文物保护事业捉襟见肘。文物保护，如古今艺术珍品、古籍、古文化遗址，考古资源，革命历史文物、纪念地及烈士陵园等，由于缺少经费而保护不利，任凭自然和人为因素侵蚀毁损。命运大多与上述文化机构相同。譬如，驰名中外、极具科学价值和历史价值的周口店北京猿人遗址，现因资金匮乏、保护不利而面临从“世界遗产”清单中除名的危险。^[25]

    其它，诸如公共园林“贵族化”、人文科学研究的无奈、学术著作出版难、传统艺术瑰宝濒临灭绝等等，不再一一罗列。

    文化事业是社会精神文明的重要内容和物质承担者。公共文化事业的衰落，必然导致社会精神文化生活贫乏，社会精神文明程度和公共道德水准滑坡，为不良文化消费、低俗文化、迷信和伪科学的泛滥提供了生存空间。

经济产出领域公共物品市场化，导致经济运行的低效率，  成为阻碍经济发展的制约因素。诸如:

____城市基础设施的市场化，虽然在一定程度上缓解了政府在城市建设上的资金压力，却加大了城市建设的成本。政府各主管部门或单位过多过滥的收费、摊派及寻租行为，以及房地产开发商对暴利的期望，造就了畸高的房地产价格，反过来在一定程度上妨碍了房地产业的发展和城市居民住房条件的改善。

    ____通信设施和互联网都具有显著的公共物品特征。试图完全以价格机制为基础去解决通信设施的供给问题，必然会增加社会利用通信设施的成本，从而抑制社会需求、阻碍信息流通、降低通信网络资源的利用效率，对经济发展（包括信息产业自身的发展）产生制约作用。

    ____信息资源的共享性，是知识（信息）经济形成的必要条件。及时获取准确、充分的经济、技术、政策、产品信息，对于国民经济的宏观调控和微观运行是十分重要和必要的。经济信息的权威提供者是政府及其所属的信息机构，而这些机构大多是差额拨款或自负盈亏单位，因而信息资源往往为行政关系和利益关系所分割，并成为信息机构赖以生存的手段。人们为获取所需信息往往要付出较多的时间成本和价值成本。这种状况不仅抑制了信息资源的合理而充分的利用，而且正成为经济发展、特别是知识经济形成和发展的障碍。

   总之，公共物品市场化产生了强烈的外部不经济：公共物品的性质被扭曲，非竞争性、非计算性、非价格性在不同程度上为竞争性、利益预期短期化和等价交换行为所取代；政府行为错位、权力参与市场交换和初次分配，妨碍了行政、司法和执法的公正，腐败现象愈演愈烈；社会经济秩序和规则发生混乱，经济运行不规范；教科文卫等非经济产出事业受到削弱；公共道德准则受到利己主义和拜金主义的挑战。究其原因，主要是人们对市场机制和非市场机制的作用范围、条件、规律等缺乏足够的了解，在革除传统计划体制的弊端时，对市场机制的认识过于理想化。部分原因还在于，我国经济体制改革是自上而下推行和贯彻的，因而党的领导机关、政府机关必须提供创新示范（尤如中国股市建立之初，政府曾号召党政干部率先炒股）。

   公共物品市场化及其后果的根源，是政府在这一领域中的职能缺失。即本应由政府全部或部分提供的公共物品，因政府退出及政府行为利益化而全部或部分被市场所取代。

   克服原来意义上的政府缺陷，所要解决的是如何在公共物品的生产与供给中确立成本－收益观念，最大限度地降低公共物品的生产成本和过度消费倾向的问题。而克服政府职能短缺所需要解决的，是制止和纠正将公共物品作为利润工具的倾向。政府职能过度和市场机制运用过度都是市场经济不规范的表现。政府对市场的过度干预往往使经济运行缺乏活力、造成资源配置的低效率，从而制约经济发展。政府退出公共领域，也将会降低资源配置效率，扰乱经济运行秩序，弱化政府的服务功能，强化政府的逐利倾向，降低社会公平程度。

    规范的市场经济状态，是市场和政府分别在各自的领域中有效发挥资源配置作用、促进和实现经济效率与社会公平的均衡发展的经济状态。是“看不见的手”和“看得见的手”遵循客观经济规律、共同调节经济运行的状态。因而，规范市场经济的运行就具有双重的目标:既要求市场行为的规范，又要求政府行为的规范。

2．克服政府职能短缺的若干措施

    克服政府在公共领域的职能短缺状态，消除公共物品市场化对经济与社会发展造成的消极影响，是我国社会主义市场经济有效运行的客观要求。需要从观念更正和制度约束两个方面对政府职能及行为加以规范。市场缺陷可由政府填补，但政府缺陷不能完全由市场解决，而是要采取行政的、法律的程序来解决。

    首先，必须把公共物品供给作为政府的重要职能。社会公共需求在任何社会形态下都是客观存在的，而满足社会的公共需求，既是维护社会公平的需要，又是推动经济发展和社会进步的需要。公共物品消费中的排他性、非竞争性等基本特征，决定了它对市场机制的排斥性。因此，公共物品不可能由私人部门（营利性组织或机构）提供，而只能由公共部门（政府）以财政投资或财政补贴的方式来提供。

    在现代社会，政府向社会供给公共物品，不是对社会的赐予，而是运用来自纳税人的税收为社会公众提供公共服务。有效地提供公共物品，不应视为政府财政的负担，而恰恰是政府财政活动的重要目标，尤其是社会主义制度下政府机构的一项重要的社会经济职能。^[26]

    在公共物品领域，政府是以投资者、调节者和生产者的不同身份出现的。政府提供公共物品，包括政府生产和政府组织生产两种重要职能形式。前者区分为中央政府、地方政府、公共团体（在我国主要是指国有公用企业事业单位）三种经营形式，后者则以政府委托的方式，通过签订合同、授权经营、政府资助等形式，由私人部门（营利性企业）生产。允许私人部门进入公共领域，目的不在于促进公共物品市场化，而在于克服公共物品生产和消费的非效率现象，其活动范围仅限于部分效优型准公共物品，且不得以营利为目的。如果为了追求经济上的短期收益或短期增长，而将公共物品市场化，必然导致该领域的衰落和社会平等的失衡。

    即使在美国这个私有化经济高度发展的国家，公共物品的生产和供给也大多是由政府来承担的。80年代初的一项有关美国339个城市的40种公共服务项目经营方式的统计表明， 私人与政府签订合同经营的项目中， 医院占16.8%， 桥梁维护占7.4%，公共汽车占5.3%，图书馆占5.0%，博物馆占3.5%。也就是说，这些公共服务项目都是由政府直接经营为主的。^[27]

    其次，必须规范政府机构的收支行为。公共物品的生产资金来自政府收入，而公共物品的供给则表现为政府支出（包括政府购买和转移支付）。因此，政府供给公共物品行为的规范，就包括了对收入行为的规范和对支出行为的规范。

   在我国，政府收入的主要来源是税收和各种行政收费，即预算收入和非预算收入。前者主要由税收收入构成；后者则包括预算外资金和“自筹资金”。非预算资金是各级政府、政府主管部门、行政事业单位以直接收费、附加费、集资、摊派等形式，通过向社会公众“出售”公共物品和公共服务所形成的。改革开放以来，非预算资金的迅速增长是最为引人注目的现象之一，在政府收入中占有重要地位，成为政府收入的重要来源，一度与预算收入平分秋色。^[28]  在这里，有关财政体制方面的原因暂不讨论，仅就预算外收入的来源而言，它是强化政府寻租行为的产物。^[29] 非预算资金的收支结构具有无序性、非透明性、随意性的特点，成为游离于法律监督之外的政府收支活动。在我国现实生活中，行政收费无论在合法性上还是在收支管理上，大多属于不规范收入，也是存在弊端最多、亟待规范的政府收支方式。其明显弊端，一是非预算收入的专用性使公共服务成为某些政府部门或机构赚取利润的工具；二是非预算收入的“专款专用”和“自收自支” 性质，在费用收取者与费用受益者之间形成利益渠道，甚至收费者直接就是受益者，因而在收费的项目和数额上带有很强的随意性。受“经费自筹”、“以收养支”形成的利益机制的驱动，必然造成乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资现象层出不穷，行业性不正之风屡禁不止；三是致使公众与企业的负担、特别是农民负担加重。最令人担忧的是，一旦形成既得利益，要革除这些弊端将会遇到极大的阻力。

    规范政府收支的主要措施，一是实行费改税，凡是用于弥补经常性开支预算不足部分的收费，一律改为税收；凡用于提供具有一定竞争性的公共设施的收费，应建立规范的收费制度，凡属乱收费、乱摊派的，应坚决取缔；以法律约束取代行政权力约束，建立起以税收为主体的政府收入体制。比如，长期酝酿的公路养路费改为燃油税即是一例。二是实行收支分流，这意味着（1）必要的行政收费必须由专门的收费机构收取，并直接移交国库。除此之外，其他组织和个人擅自收费一律视为违法行为；（2）无论是税收还是收费，必须实行收支环节模糊化措施，即在收入分配中，不得以收入的来源和数额决定支付的流向和数额，只能由财政部门按照需要统一分配使用，以消除政府收支行为中的利益驱动机制。三是适应市场经济的发展，尽快改变现有的党政不分、政社（社团）不分、政企业不分的财政体制，构建起以弥补市场缺陷为主要职能的公共财政体制，从根本上改变财政作为执政党和政府的“钱袋子”和“吃饭财政”、“国有资产财政”的性质，建立起体制健全、行为规范、征管科学、增长稳定的财政收入分配机制；加大支出结构调整力度，努力构建一个结构合理、约束有力、讲究效益、适应市场经济发展需要的财政支出管理体制；强化预算管理，实行预算内外资金统管，推行规范化的政府采购制度，遏制腐败现象，节约政府开支；改革财政资金拨款方式，实施国库集中收付制度，将所有政府财政性资金按预算级次全部集中到国库账户。四是加强对政府收支活动的监督，建立包括立法机关监督、行政监察监督、审计监督和公众（舆论）监督等多层面的监督体系。在各种监督机制中，立法机关的监督作为对政府收支活动的外在的法律约束机制，应占居极其重要的、主导的地位。以美国为例，尽管联邦政府的总预算案已获国会批准，但政府的主要支出项目仍需向国会提交议案，经国会辩论和表决；并由国会的专门委员会对各项预算案执行的全部过程进行严格的监督，从而有效地控制着政府对纳税人资金的使用。在我国，由于政治体制方面的原因，各级人民代表大会的常务委员会还不具备此项职能，政府收支因缺乏严格的法律约束而处于“灰箱”或“黑箱”操作状态，具有很大的随意性。因此从根本上说，对政府行为的规范依赖于政治体制的改革。

    第三，必须遵循公共物品收益的间接性原则。为提高公共物品的社会效率，政府在供给公共物品时，固然要讲求财政资金的收益最大化和效用最大化。然而由于政府投资的基础性、开发性、战略性的特点决定，政府从投资公共物品所获得的收益具有总体性、长远性和间接性的特征，政府财政活动的着眼点或目标不在于追求投资本身的直接产出效率，而在于获得公共性、基础性投资的使用效率和社会效率。这种收益是通过经济运行环境的优化、对经济发展和社会进步发生保障和促进作用，并因此形成的国民经济增长、财政收入增加而间接地获得的。如果政府投资以直接利润产出为目标，则在投资性质上失去公共性而与私人投资无异。

   政府公共投资的收益产出具有长期性和间接性，并不是说公共政策可以忽视社会与公众的近期的和直接的利益。这里所说的利益长期性，是指它的使用能够持续而长久地产生有利于社会经济发展的积极作用，并不带有远期性或滞后性的含义。政府在公共物品供给内容和方式上的任何变动，都将引起社会的敏感反应。比如兴办公共工程，尽管工程本身的效用需经一定的周期才能显现，但工程建设对于增加就业和带动相关产业、行业发展的作用却是即时发生的。在社会正常运行的状态下，社会公众的近期利益和远期利益应该是一致的，必须予以兼顾。当远期利益必须触及近期利益时，应当对公众的近期利益损失做出适当的补偿，即用未来的收益对当前的需求作出预支。不能片面地强调远期利益而忽略了公众的近期利益，必须将二者统一起来，通过近期目标的实现促进远期利益目标的实现。

   第四、必须正确看待公共投资的效率与非效率。公共物品具有非竞争和非排他的性质。因而，在其消费过程中不可避免地伴随着“搭便车”（free rider）现象，即跟随某种机会企图少付出或不付出代价而获得收益的行为。这一现象导致公共物品消费的非效率。随着公共物品供给范围和规模的扩大，一些国家公共消费的非效率现象愈益突出。

   为此，各国政府和许多经济学者提出、制定、实施了各种旨在克服公共物品非效率使用的措施。通行的方法是对部分公共物品（指那些在一定条件下会具有竞争性的公共物品）实行收费和监督。这在一定程度上对公共物品消费的低效率起到了约束作用。然而在这些措施推行过程中，又衍生出另一种类型的非效率。

    收费的必要性在于通过利益约束机制克服浪费现象，以提高公共物品的使用效率。因而，收费的“价格”不应是由“成本＋利润”的公式来决定，应当是既有利于限制过度消费、又不降低消费人群的普遍性的“均衡价格”。当某一公共物品的消费尚未达到拥挤点时（因而未形成竞争性时），收取使用费的措施只会降低它的利用率，而公共物品的闲置或不充分利用意味着公共资源的浪费。同时公共物品实行收费往往会产生负的外部影响。比如，消费者自行负担一定数额的医疗服务费用，可以有效地减少浪费现象。但如果收费数额超过了“均衡价格”，就会减少或剥夺一部分社会成员享有公共医疗服务的权利。而权利的不平等，又是助长和加重医疗卫生领域“搭便车”弊端的根源。当医疗机构由社会福利性机构转变为营利性机构时，其负的外部影响将达到最大化。

    监督机制在一定条件下能够有效地减少公共物品的过度消费和滥用。然而，建立监督机制的约束条件，是在保持社会公正的前提下，监督成本小于监督收益（即由于监督而节省的那部分公共物品的生产价格）。监督收益小于监督成本时，这种监督机制是无效率的。此外，由于公共物品的供给和消费的广泛性、庞杂性，任何监督都不可能也没有必要做到严密而毫无遗漏的地步。严密而广泛的监督意味着高昂的成本支出，而这恰恰会造成监督机制本身的非效率。

   由于公共物品本身内在的公共性特征，也由于监督机制的有效程度受到技术手段和成本价格的约束，人们不可能完全杜绝“搭便车”现象。费用约束和监督约束是必要的，但并非万能的。应当说，公共物品消费过程中的某些不可避免的非效率现象，是保持社会公平和稳定的必要代价。公共服务领域改革的目标和方向，应当是充分发挥其社会公共效益，而不是追求公共支出项目本身的产出和收益。

    第五，必须正确认识和处理公平与效率问题。公平与效率是国家经济政策中两个既相区别又相关联的目标。效率是指推动国民经济的增长，公平是指改善国民收入的分配。二者是对立统一、相辅相成、相互制约、相互促进的关系。归根结底效率是手段，公平是目的。

   在理想的完全竞争市场状态下，市场通过价格机制自动创造经济效率。然而由于导致市场失灵的各因素的存在，单纯的市场机制无法实现资源的优化配置和经济的高效运转。政府机制则是克服市场缺陷的必要选择。政府通过投资公共工程（基础设施）、社会收入再分配、人力资源开发、社会保障、环境和资源保护等财政职能，发挥着满足社会的公共需要、促进经济协调发展、促进社会全面进步的重要职能。在这个意义上可以说：公平也是一种效率。

   公平与效率的统一意味着社会的进步。二者之间的统一关系是在彼此对立、相互替代的运动中建立起来的。经济增长和社会进步是公平和效率二元变量的函数，因此不应形而上学地割裂二者的辩证联系，机械地规定某一变量的优先地位。当效率不足成为制约经济增长的主要因素时，应当以追求效率增长为主要目标。当公平失衡形成妨碍经济增长的制约力量时，则应以调节公平关系作为推动增长的主要目标。

   当前，社会收入增长不足和收入分配不合理是造成有效需求不足的主要原因之一。20世纪90年代以来，政府将追求经济效率作为主要的宏观政策目标。随着国民经济增长结构的变化，以往经济调控政策的效应已经减弱。1998年下半年以来，中央决定加大实施积极财政政策的力度，是一项符合当前经济发展需要的政策。其实质是加大财政投资和转移支付力度，通过增加公共物品的生产与供给，调整失衡的公平机制、增加就业和有效需求，从而扩大内需、启动市场、推动经济增长。在2000年确定的各项财政措施中，提高公务员和离退休人员收入的政策较引人关注。笔者认为，提高社会收入水平的政策固然是启动经济的良方，但途径和方式的选择要恰当。在当前劳动力供大于求、非自愿失业人口（包括潜在失业人口）众多、大多数企业运行不景气的环境下，作为市场微观主体的企业难以形成提高工资支付水平的动因。因此，提高政府工作人员和老龄非劳动人口收入，对于带动社会收入总水平增长的作用十分有限。2001年，中央财政在收入分配方面的关注点缩小至公务员群体，拿出800亿元为4500万公务员增加薪金收入。这是一项增加政府部门消费的政策而非扩大转移支付的政策。可以预见，这项举措对启动社会需求的推动效应是极其有限的，而毋宁视为公务员谋取自身利益最大化的典型行为（这是政府缺陷理论的典型论据之一）。财政转移支付应以增加公共物品供给的措施为重点，诸如扩大公共工程建设，增加对教育、医疗的投入或补贴、加快完善社会保障体系并加大保障力度等。这样可以增加就业，弱化公众的谨慎预期效应，从而直接或间接地增加社会实际收入，提高收入总水平。在实施收入政策时，要注意把握好力度，采取有效措施防止通货膨胀，以免造成名义收入增长而实际收入下降的局面，否则将导致现行财政政策的失败。

    改革开放以来，我国经济体制逐步由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制过度。阶段性目标是在20世纪末基本建立起社会主义市场经济的框架，使市场在国家宏观调控下对经济资源的配置发挥基础性作用。然而由于种种原因的制约，我国经济转型过程并非一帆风顺，上述目标的实现依然任重而道远。在建立社会主义市场经济体制的变革中，困难和失误在所难免。对现存的问题作出正确的判断、评估、获得科学的认识，对于充分发挥市场和政府各自的优势、克服市场缺陷和政府缺陷，对于规范、完善市场经济体制和政府对社会经济的管理职能，对于推动改革事业的深化和发展，对于促进经济和社会快速、健康、可持续地发展都是十分重要和必要的。

结稿时间：2001年4月于北京。