新农村建设与农村发展观的转变

姚洋 原创 | 2007-11-27 10:30 | 投票
    本文的目的在于阐明,新农村建设的核心是农村发展观的转变。这个转变包括三个方面的含义:其一,农村不再单纯地等于农业,不再是单纯向城市提供农产品的地方,而是可以成为人民安居乐业的所在;其二,农村不再是可以任其消亡的穷乡僻壤,而是可以体面地生活的地方;其三,农村将在自我管理的基础上重建组织和文化秩序。文章着重探讨了国家在新农村建设中的作用,提出了农村地区“低度发展,高度和谐”的新的发展模式,并讨论了新农村建设和城市化的关系。

  对于新农村建设的解读,学术界和政策界各有不同。本文的目的在于阐明,新农村建设的核心是农村发展观的转变。这个转变包括三个方面的含义。其一,农村不再单纯地等于农业,不再是单纯向城市提供农产品的地方,而是可以成为人民安居乐业的所在。其二,农村不再是可以任其消亡的穷乡僻壤,而是可以体面地生活的地方。其三,农村将在自我管理的基础上重建组织和文化秩序。本文将详细阐述这三个方面转变的含义,提出农村地区“低度发展,高度和谐”的新的发展模式,最后讨论新农村建设和城市化的关系。贯串本文的一个暗含的主题是国家在新农村建设乃至社会整合中的作用。自1980年代早期人民公社解体之后,中国农村、特别是中西部农村发生了严重的组织和文化的解体;如何重建乡村组织和文化,是新农村建设必须面对的一个重要问题。左右两派为此各持一端。左派认为,农村的瓦解是国家退出的结果,因此重建必须以国家重返农村为核心;右派则相反,认为只有乡村自发的组织才可能是乡村重建的担纲者。本文将阐明,以上两种观点都有可取之处,但又都是片面的。乡村的重建不可能回避国家的作用,因为国家在乡村的存在是一个既成事实,而且,脱离国家的重建会把农村排除在中国宪政民主建设的进程之外。同时,乡村的重建也不可能单靠乡村自发组织来完成,因为自发组织没有制度保障,不可能从根本上根除集体行动中“搭便车”这样的难题。乡村重建只能在国家和乡村的交界处,即以村庄选举为核心的村民自治这个层面展开。村民自治有法律的保障,因此有了制度上的合法性,而且,就村民自我治理而言,它也是最好的办法。

  一、从单纯农业向安居之所的转变

  长期以来,农村被国家定格为向城市提供廉价农产品的地方。在计划经济时代,农村居民被束缚在土地上,成为从事单一农业生产的“农民”。在1952-1978的26年间,中国农业的增长率并不低,粮食产量由16390万吨增加到30475万吨,年平均增长率为3.3%,[1]不比世界平均水平低。即使是保守估计,农业通过价格剪刀差也向工业转移了累计几千亿元的积累。[2]因此,从产出的角度来看,说人民公社完全是一个失败是不客观的。人民公社的失败是政治和社会的失败。在人民公社之前,中国农村的兼业化程度很高,特别是在江南地区,早在1930年代就出现了工厂。[3]在1972年全国农业机械化会议之前,人民公社几乎完全禁止农村的兼业化,农村因此变成地地道道的“农业”,农村居民变成地地道道的“农民”。这种单面化的结果不仅是农业生产率的低下,产量的提高完全依赖于人力投入的增加,而且破坏了农村社会的自组织能力,使之完全依赖于国家的调度和掌握。在人民公社时期,当国家常驻农村的时候,农村还能因为国家的介入而保持一定的活力;但是,在人民公社解体、国家大举退出农村之后,农村的自组织能力却不可能立即恢复起来,从而导致农村社会的凋敝。

  从1980年代初至今的二十多年间,农村发生了巨大的变化,农村早已不仅仅是农业的代名词。就全国而言,农村非农收入已经占到全部收入的55%。[4]但是,“农村=农业”这个观念是如此地深入人心,以至于黄宏在小品中要问:“农民不种田,那还算农民吗?”在政策层面上,这种观念也极其牢固。在1980年代,中央连续八个一号文件都是关于农业,而不是农村的。2004年,中央一号文件重新关注农村。此次文件的一大亮点是不仅讲了农业生产,而且还讲了农村非农产业和进城农民的待遇问题。这首次超出了狭义农业的范围,学术界因此为之一振。但是,2005年的一号文件却又重回八十年代的老路,只谈农业生产和农民收入,不谈农村问题。对于政策制定者而言,农业生产关系到粮食安全,而一谈到粮食安全,就似乎没有讨论的必要了。然而,卢峰的一个简单(但可信)的计算告诉我们:中国粮食增产的潜力巨大,粮食供给不是制约中国经济发展的因素。[5]

  在短期,粮食生产呈现波动是自然的事情,它是经济周期的一部分。1990年代初中期,中国经济进入一个经济周期的膨胀期,物价上涨迅速,农产品价格上涨幅度也较大,这导致农村收入份额上的相对增加,因此,这一时期的城乡收入差距下降。随着政府反周期措施的实施以及亚洲金融危机的冲击,中国经济在1990年代后期冷却下来,并发生通货紧缩,农村收入份额下降,城乡收入差距拉大。为了增加农民收入,政府决定刺激农民的种粮积极性,其措施概括为“高进高出,顺价销售,封闭运行”。“高进”意味着以高于市场的价格收购农民的粮食,“高出”意味着以高于市场的价格向消费者出售粮食,此所谓“顺价销售”。但是,“高出”的结果导致粮食需求下降,粮食收购部门因此不愿意收购高价粮。这就给了私人粮商可乘之机,到农村以低于国家收购价的价格收购农民的粮食,而遭国家粮站拒绝的农民也乐于把粮食卖给粮商。“封闭运行”就是要堵住这个漏洞,把私人粮商完全排除在粮食购销体系之外。这是一种极其笨拙的办法,是向统购统销的倒退,其结果也是灾难性的:粮食产量确实上去了,但国库里的粮食储备大幅上升,粮食部门在国家农发行的挂帐大幅增加。[6]政府在这里所犯的错误是显而易见的,就是违背了最基本的供求规律:粮食产量的提高必然导致粮价的下降,政府试图维持高价格的努力必定要失败。政府政策应该以熨平经济周期为目标,但1990年代末粮食政策却是在放大经济周期,至2002年这项政策不得不放弃的时候,粮食价格下降到最低点,加深了通货紧缩的幅度。

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