迟福林:城乡基本公共服务均等化与城乡一体化
——摘自于第65次中国改革国际论坛论文集
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经过30年的改革发展，我国开始由以解决温饱为主要任务的生存型社会向以促进人的全面发展为目标的发展型社会过渡。这个历史性过渡，使全社会的“生存性”压力逐步减弱，“发展性”压力日益凸显。其中，全社会公共需求全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺，成为新阶段的突出矛盾。在这个特定背景下，实现城乡基本公共服务均等化已成为新阶段统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要任务。
一、保障农民自身发展权益重在推进城乡基本公共服务均等化 新阶段统筹城乡发展的重要目标，是实现广大农民的自身发展和公平发展，其实质在于承认和保障农民的自身发展权益。新阶段农民的自身发展权益集中体现在广大农民的发展能力与发展机会上，这与义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务直接相关。
1．保障农民发展权益直接依赖于城乡基本公共服务均等化
我国是一个经济转轨的大国。在传统计划经济时代，为加速推进工业化，长期实行城乡分割的二元经济社会体制和政策。农村公共产品的供给主要不是依靠公共财政，而是依靠农民自己。由此，造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，并形成城乡经济社会结构的失衡。改革开放以来，由于城乡二元的公共服务供给体制尚未改变，加之地方政府尤其是乡镇政府缺乏相应的财力，使农村基本公共服务供给严重不足。当前，我国农村新贫困的形成同基本公共服务的严重缺失直接相关。2003年第三次全国卫生服务调查发现，疾病是农村居民致贫的首要因素，大约三分之一的农村贫困人口都是因病致贫。在一些贫困地区，教育负担已经成为致贫的主要原因之一。特别是农村家庭，教育花费是他们的“头号”家庭开支。近几年，政府教育支出的明显增加对减少贫困具有重大作用。有研究发现，每一万元的教育投入可以使12个人脱贫；在西部地区的效果更加明显，可以使19个人脱贫。由此可见，保障广大农民的自身发展权益直接依赖于基本公共服务。
2．保障农民自身发展权益关键在于建立城乡统一的基本公共服务制度
由于城乡经济社会发展水平的差异，城乡基本公共服务水平可以有差别，但制度应当统一。未来5～10年，推进城乡基本公共服务均等化，应当按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，逐步统一城乡基本公共服务制度。具体建议是：
第一步，完善体系，尽快实施农村养老保险制度，使农村基本公共服务体系在1～2年内建立起来。
第二步，实现城乡基本公共服务制度的对接。这是最重要的一步。随着城镇化水平逐步提高，用5年左右的时间实现城乡基本公共服务制度的对接。在经济发达地区，率先建立城乡统一的基本公共服务制度，即鼓励有条件的地区进行改革试点，率先把农村居民全部纳入城镇基本公共服务保障范围；在中等发达地区，加快提高农村基本公共服务水平，为城乡制度对接提供条件，即在统一城乡基本公共服务制度之前，可先出台过渡性办法，预留城乡制度对接的衔接口，在此基础上，借鉴发达地区经验，试点推进，最终实现城乡基本公共服务制度的对接；在欠发达地区，先用2年左右时间，完善农村基本公共服务体系，在政策和制度设计上，预留城乡基本公共服务制度衔接口。
第三步，逐步提高水平。再用3年左右的时间，逐步提高欠发达地区农村基本公共服务水平，将农村基本公共服务体系纳入城镇公共服务体系，最终实现城乡基本公共服务的制度对接和水平差距的逐步缩小。
1．缩小城乡差距与推进城乡基本公共服务均等化
推进城乡一体化，应当充分估计基本公共服务均等化在缩小城乡居民人均收入差距中的作用。2007年，我国城乡居民人均收入比已达到3.33:1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡居民人均实际收入差距高达5～6倍。据此估算，城乡基本公共服务差距对城乡居民人均实际收入差距的影响度在30%～40%左右。同时，有研究表明，农村家庭主要劳动力平均受教育年限每增加一年，贫困发生风险就可以降低12.9%；家庭非农业收入比重每增加1个百分点，贫困发生率就可以降低3.2%。这说明，教育投入对于提高农民收入水平是极为重要的。新阶段缓解城乡居民人均收入差距，需要加快推进城乡基本公共服务均等化。
