从1996年发布《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》提出分类推进事业单位改革算起，这项改革至今已历10年多。应该说，经过各地区、各部门的艰苦探索，事业单位改革的基本思路逐步清晰，分类改革取得积极进展，试点工作和各项配套改革稳步推进，取得了阶段性成果。但总体上看，事业单位改革仍然滞后于经济管理体制改革和行政管理体制改革，应当是全面深化改革、完善社会主义市场经济体制的一个“重头戏”。
第一，继续推进分类改革，进一步“纯化”事业单位。现行事业单位管理体制中存在的最大问题，仍然是功能定位不清，政事不分，事企不分。多数事业单位直接和间接隶属于行政机构，有的直接承担行政职能，有的直接面向市场从事生产经营活动，这两方面均偏离了事业单位提供公共产品和服务的功能定位，偏离了公益目标。现在，我们已经明确事业单位分类改革的根本方向，就是要根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事生产经营活动的、从事公益服务的三大类。据此，该属政府的要回归政府，该属企业的要转制为企业，这就是“纯化”事业单位的过程。经过“纯化”，大约会有20％的单位会从现有事业单位队伍中分离出去，应该不会对现有事业单位总体格局产生重大影响，但却有助于从根本上明确事业单位的功能定位。这项工作是深化改革关键的第一步，宜坚定不移、加大步伐，越早完成越好。当然，在实际操作中分类工作难度很大：一是不少事业单位职能混杂、行政模糊，各方面的认识也不尽一致；二是向政府回归受行政编制限制，向企业转制则涉及职工利益调整，这两方面都会遇到一些困难。
第二，深刻转变政府职能，实行政事分开、管办分离。长期以来，我国社会事业发展实行的是政府出资建设、政府统一管理的体制，各级政府行政主管部门具有双重身份：既是实施全行业监督管理的行政管理者，又是举办各类社会事业单位的出资人，行政主管部门既“管”又“办”，容易造成政府职能“越位”、“缺位”问题。这种体制的弊端是显而易见的：一方面行政主管部门专注于管理自身举办的各类事业单位，而疏于对全社会、全行业公共产品生产和供给的管理，往往偏袒下属事业单位的利益，排斥甚至压制其他社会力量参与社会事业的发展；另一方面由于行政主管部门集中了下属事业单位的“人财物”大权于一身，客观上也不利于事业单位自主运行、自我发展和内部机制活力的焕发。转变政府社会事业管理职能的重点：一是实现政府职能“归位”，让政府“做该做的事”。凡不应由政府提供的服务均应从现有事业单位剥离，交给社会去做。二是将政府职能部门“管行业”与“办事业”的职能分开，即“管办分离”。政府职能部门应与所属事业单位脱钩，并在今后不再举办公益类事业单位，不再直接参与事业单位人、财、物的具体管理，只承担依法对全社会事业单位的行业监管，集中精力抓好规划布局、政策导向、质量监控、业务指导、监督执法、购买公共服务、营造发展环境等事项。例如，上海市、无锡市、北京市海淀区等地在教育、卫生、文化等公共服务领域进行的“管办分离”探索就比较成功。
第三，健全法人治理结构，确立事业单位主体地位。法人治理结构不健全，是明确事业单位内在发展动力和自身活力不足的重要原因。虽然经过多年的改革，事业单位的具体管理与运行方式有了很大改变，自主权有了很大提高，但总体上看事业单位的法人地位、主体地位还没有得到完全确立。要加快健全事业单位法人治理结构方面的改革探索。除法律、法规另有规定的外（如涉及政治体制、党的领导、意识形态等），在有条件的领域要探索建立理事会，作为事业单位的决策机构，决定本单位业务发展规划、财务预算方案、领导人事管理等重大事项。具体又可进一步细分为两种情况：第一种是法定机构管理运行模式，基本思路是机构法定、法人治理、独立运作、社会监督。对于某些特殊行业或领域中从事社会管理和公共服务，但可以按商业运作的事业单位以特定立法的方式合理界定其职能和权限，建立政府依法监管、单位依法管理和运作、有别于传统事业单位的管理运营模式，但要确保其公益目标的实现。第二种是法人治理模式，基本思路是独立运作、自我发展、自我约束、自我管理。对于利益关联方较多的事业单位，可借鉴企业、非营利机构等其他社会组织的管理运作经验，建立理事会决策、行政执行人负责的法人治理模式，通过明确各个利益相关者的权利、义务和责任，构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的规范合理的运行机制，形成既相互协同配合、又相互监督制约的关系，实现决策、执行和监督的有效制衡。
确立法人治理结构后，就要逐步淡化直至取消事业单位及其负责人的行政级别，而要按照事业单位职能定位、规模、服务水准等因素实施分类定级，再根据不同的类别和等级，实施不同的管理办法。
第四，弱化编制管理，强化财政预算约束。现行事业单位的管理体制，从本质上说是以编制为核心的体制。在财政投入体制方面，也是编制管理与财政预算相结合的体制，但前者更为核心，只要有了编制，就必然有相应的财政拨款，即所谓“以人定费”。这种体制在实践中遇到很大问题，有明显弊端：一方面，想控制编制但总也控制不住，有的是上级部门有要求，有的是领导有批示，分流政府机构改革人员、安排转业军人需要有去处等等，结果是事业单位人满为患，编制内一套人马，编制外一套人马。这种情况在县乡基层尤为严重，“吃财政饭”还是有很大诱惑的。另一方面，事业单位毕竟不同于行政机构，社会事业本身需要发展，有些领域根据形势的变化确实需要增加编制，但编制管理往往缺乏弹性、且有滞后效应，结果出现“没用的人出不去，有用的人进不来”局面，最终影响了事业本身的发展。其实，解决这个问题国外有相当成熟的经验和做法，就是摒弃编制管理、实行预算约束，也就是“以费定人”。具体说就是“三定三不定”：一是定单位性质和职能，但不定人员编制；二是定单位财务管理制度，但不定人员的工资福利；三是定单位组织人事结构，但不定人员身份，使所有人员身份社会化。只有这样，才有可能实现“少花钱，多办事”、“养事不养人”。
第五，加快完善社会保障体系，破解人员流动体制羁绊。事业单位改革的一个重要目的、也是成功标志，就是使事业单位的人员能进能出、真正流动起来。为此，需要搞好机构组织、财政、人事、分配、社会保障等方面的配套改革。其中，社会保障最为关键。按照我国现行城镇社会保障体系框架，基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等五项社会保险是重点；对事业单位而言，关键是养老、医疗、失业等三项社会保险。现在，事业单位在基本医疗保险、失业保险执行与企业一样的制度，只有对基本养老保险没有作出制度安排。这就意味着，事业单位职工离开本单位进入机关工作，可以执行机关职工退休制度，养老是有保障的；但一旦进入企业或自谋职业，则对原来工作期间积累的养老保险权益没有明确说法，无法与企业养老保险制度正常对接。这正是事业单位人员流动困难的根本原因。最近，劳动保障部等部门正在设计事业单位养老保险制度，基本模式与企业养老保险制度一样，实行社会统筹与个人账户相结合，缴费水平、统筹层次、养老金计发办法也大致与企业相同。这个方向应该是正确的。考虑到事业单位养老保险待遇一直高于企业，为保证制度衔接和平稳过渡，可同步推行事业单位职业年金（类似于企业年金）制度。
第六，强化市场竞争机制，创新公共服务提供方式。要改革政府提供公共服务的方式，就是由原来政府单一提供、直接提供的方式，转变为政府与社会多元提供、直接提供与间接提供相结合的方式。公共服务由政府提供为主，但要采用“花钱买服务”、“养事不养人”、招投标、合同外包、民办公助等形式，逐步实现多元社会主体参与，充分发挥市场机制和竞争机制的作用，提高公共服务的效能和水平。例如，深圳市等一些地方积极探索，注重发挥市场机制在公共产品和服务提供中的作用，取得了比较好的效果。
注：本文作于2007年5月。
