建设人民满意政府的切入点

陈学君 原创 | 2009-10-31 08:31 | 投票
标签: 人民满意政府 

     在我国改革开放的关键时期,加速推进行政管理体制改革,是我国政治体制改革的根本要求,是解决政府运行中的突出问题、解决行政不作为、乱作为弊端、提高群众信誉度、密切党同人民群众血肉联系的根本途径。而转变政府职能是行政管理体制改革、建设群众满意政府的核心和关键。本文以建设群众满意政府为基本价值取向,就目前政府职能转变的切入点进行初步探讨。

一、目前政府职能及运行中存在的主要问题
就目前而言,我国政府职能转变中存在的关键性问题有四个:政府配置资源的比例过大;事权日益集中在上级政府手中;部门利益化趋势没有根本扭转;上级行政机关对下级行政机关行政行为的监督约束弱化和形式化。
(一)政府配置资源比例过大
近几年来,尽管政府投资占全社会固定资产投资的比例有所下降,但政府配置社会资源的比例仍然过大。统计数据表明,1994年以来,我国财政收入增幅一直远远高于国内生产总值和城乡居民收入的增长速度。以2006年为例,按照大口径计算的宏观税负达到国内生产总值的32.9%[1],高于小口径宏观税负近10个百分点,远远高于发展中国家的平均水平。
数据来源:根据《中国统计年鉴2008》整理
政府掌控大量的财富分配权,一方面使政府有关部门把主要的精力放在如何支配这些资源上面,另一方面形成层层向上级要钱(争取项目)的不良财富分配模式,“跑部钱进”的问题屡禁不绝,且有愈演愈烈之势。这种情况是与“小政府”行政改革目标相悖的,不利于政府作为市场“裁判员”的职能发挥,不利于行政监督的落实,不利于公共服务均等化和高效化,也不利于公共设施水平与绝大多数居民的生活水平协调提高(比如,城市公共设施水平可适度超前,但不能脱离居民生活需要的实际追求豪华气派),不利于统一规范公平公正市场秩序的建立和维护,必须下决心进行改革。
(二)事权日益集中到上级政府
自1994年分税制改革以来,各级政府之间的权力尤其是决策权、财富控制权出现了逐渐向上级政府转移的趋势,基层政府的权力日益减少,义务日益增加。政府收入层层上解,最后绝大部分集中到中央;然后由中央政府各个部门再以各类项目的形式层层下拨,最终分配到基层。群众对政府不满意的问题,许多就出在这一上一下之中。这一上一下之中,各个部门都有许多条条框框,而且政策规定不统一、不规范甚至互相打架的问题普遍存在,导致政府掌握的这部分资源配置效率和群众满意度都不高。许多项目资金最终不一定能配置到最需要的环节和得到最合理的配置、最有效率的配置。以村级基本建设为例,村卫生室的资金来源于卫生部的项目,要求独立建设;村文化活动所的资金来源于文化部,也要求独立建设;村级党组织活动场所的资金来源于组织部,同样要求独立建设。这种模式存在许多弊端:一是像这样多层级的资金申报、审批的效率十分低下;二是各部门单独预算、单独建设、单独申报、单独验收,造成人力物力财力严重浪费,且严重增加基层负担严重;三是不利于基层政府统筹安排各项基本建设;四是导致各级政府部门忙于如何陈述甚至编造理由向上级政府要钱要项目,难以真正腾出手来做好本职服务;五是部门之间、地方之间在如何争取多要钱的问题上竞争激烈,不利于诚信政府、廉洁政府建设。
(三)部门利益化问题
对于部门利益化问题,近几年有许多研究。主要表现是部门利益最大化、法定化、国家化、国际化(参见2006年10月10日《望》新闻周刊文章《中央政府机构中的部门利益问题日益突出当警惕》)。各个部门借中央政策条文、借管理中出现的问题、借部门立法或参与立法等机会扩权甚至争权的问题比较普遍。比如,2008年审计发现知识产权局所属单位违规收费1.74亿元等问题;环境保护部在部门预算中编列中央补助地方支出预算7.51亿元等问题。又比如,有的部门以立法形式增设机构、向部门所属单位授权、设立收费、设立不当处罚、简化行政责任等(2009年06月30日《检察日报》)。各个部门都强调自己的重要性,借机扩权要钱,纷纷出台各种规章及规范性文件,设置审批事项、收费项目和处罚依据,形成条文多、收费多、罚款多的局面,企业负担重、群众不满意。根据许春华同志的研究,部门利益膨胀带来四大危害:不利于社会主义市场经济的健康发展;不利于社会主义法治国家的建设;不利于政府机构改革的整体推进;不利于社会主义和谐社会的构建。
(四)监督弱化问题
第一,监察部门的监督存在形式化问题。近几年来,除了中央纪委监察部外,地方纪检监察机构的监督职能实际上普遍存在弱化问题,最重要的表现是地方监督形式化。从表面上看,监察部门需要参加各种各样的决策、出席各种各样的会议,参与各种各样的重大项目,但实际上由于部门力量单薄,没有那么多人力、时间、精力去深入了解行政部门运作的细节,难以使监督真正到位。至于监察机构对同级政府的监督,由于体制的原因,更是不可能真正凑效。
第二,上级政府对下级政府的监督日益形式化。如前所述,由于事权日益集中到上级政府手中,上下级政府之间形成了一种“争取”和“赋予”的生态链条,无论从道理上、“情感”上、还是精力上,都不可能使上级政府对下级政府的监督真正落实到位。
第三,权力机关的监督日益形式化。各级人大作为最高权力机关,行使职能的基本形式就是开会、听报告、审报告,对政府的监督不到位。加上许多地方人大干部包括领导干部存在“退居二线”的心态,不利于监督职能的发挥。
第四,民主监督严重弱化。在逐级向下“给予”实惠的大背景下,加上市场经济条件下“人人追求个人利益最大化”的社会氛围已经形成并基本固化,下级对上级的监督更是无从谈起;群众监督受政务公开程度不高的制约也难以发挥应有的作用。让各级政府比较“头疼”的,只剩下媒体监督了。
二、转变政府职能的切入点
根据中共中央、国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》(中发[2008]5号)精神,我国政府改革的目标是,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。根据这个目标,结合前述对于我国行政运行中存在的主要问题的分析,我们认为,当前我国政府职能转变的切入点是减少财富支配、减少行政审批、清理不合理收费、减少行政处罚
(一)适度减少政府收入规模,缩减开支范围
第一,要把政府财力控制在满足基本公共服务的最小范围内。政府威望的高低并不完全取决于掌握财富的多寡。要在在行政理念上实现由管理向服务的根本转变,必须把政府从庞大的审批事务中解放出来;要取得老百姓的信任,必须首先做到不与民争利。因此,十分有必要以转变政府职能为契机,推动综合改革。首先要认真全面地清理政府非税收入,减轻市场经济主体的经济负担,适度降低政府可支配收入。其次要进一步降低税率,为自主创新和引进消化吸收再创新提供更为宽松的税收环境。再次要全面清理整顿规范政府部门及其所属单位的各种收费行为,大幅度削减不可理收入。通过以上措施将政府可支配收入控制在满足基本公共服务需要的限度内,促进“服务型政府”的建设。建议取消成效低保、社区居家养老等政府补贴,建立较为单一企业城乡基本一致的养老保险制度;建议取消农机补贴、家电下乡补贴、经济适用房补贴等补贴项目。消除名目繁多的补贴项目带来的诸如“以穷人的名义给富人办事、以农民的名义给商人办事”等负面效应以及具体操作层面的消极腐败问题。
第二,要把物质分配权由中央部门控制,更多地下放到基层。大量财力控制在中央政府手中,虽然有利于巩固中央权威,但其负面效应也很多,总体上弊大于利。要改变目前各地“跑部钱进”等不正常现象,必须通过进一步改革中央与地方的财力分配制度,把一般性社会事业发展等项目审批权和资金支配权下方到地方特别是基层政府。中央政府只管事关全局的特大基础设施等项目;把大量地方性、一般性、社会性的公共设施项目交由地方去管;大量涉及民生的社会性建设项目下放到基层,改变目前层层申报、层层“跑要”项目的现状。让下级政府把更多的精力由千方百计要钱转移到如何科学合理花钱上;让上级政府把更多的精力由如何设置条条框框、如何审批分解项目转移到如何有效监督下级政府用好钱、做好项目上。至于下级政府的工作业绩究竟怎么样,实行双向的监督机制:除了上有上级政府监督外,可充分发挥群众监督的作用。结合事权的下放,全面推行基层领导干部直接选举,使“群众满意不满意”真正成为基层领导干部如何作为的主要考量因素。解决目前类似“村级卫生室建设项目”也由国家卫生部审批的问题,以利于把这些惠民项目真正做好做实、做到群众满意。
(二)进一步减少行政审批事项,下放行政审批权限
第一,要不断清理和取消过时行政审批事项。经过近几年的持续清理,我国各级政府行政审批事项过多过滥的状况虽然有所改观,但同时又不断产生新的行政审批事项。因此,行政审批事项的清理工作是经常性的,要按照社会主义市场经济的改革方向,不断清理和取消过时的、不再适应新形势的行政审批事项,把行政审批事项减少到最小范围。
第二,要尽可能把行政审批事项的权限下放到基层政府。在整个政府系统形成上级定规则、下级执行规则、上级负责监督的有效运行模式和监督模式,扭转权力逐步上收、日益集中到上级政府的发展趋势。无论上级政府还是下级政府的工作人员,都是党的干部,都在根据各种政策规定开展工作。我们没有理由怀疑基层干部的素质和能力。让基层干得多一些,上级政府才有更多的时间精力开展调查研究、做好监督检查工作,才能改变上级主管部门“只管批、不管建”或“只忙于审批、顾不上检查”的状况。
(三)下功夫清理和取消不合理收费
“只要有一条政策,就可能派生一系列收费”。这种行政行为的模式,严重损害了政群关系,必须加以改变。如果把整治“小金库”的工作再向前延伸一步——认真清理和取消各级各部门及其所属单位的不合理收费,并对必须保留的收费项目实行更加严格的监管,“小金库”就失去了资金来源渠道。因此,清理和取消不合理收费,是政府转变职能的重要切入点之一。建议全面开展一次清理不合理收费的全国性专项活动,一要全面清理政府部门的各项收费,取消其中不合理收费,政策依据不充分的、可收可不收的、群众意见大的收费项目一律取消。二要全面清理各种事业性收费,控制教育费用上涨,进一步降低医疗费用,适当降低涉及企业的检验、评估、咨询等相关费用,清理取消不合理的行政审批前置服务收费。三要清理整顿国有垄断企业的各种不合理收费。对银行、电信、燃气、供水、交通、广电、公安等领域的有关收费的“霸王条款”进行系统清理和整顿,规范国企收费行为,为全社会做出示范表率作用。
(四)控制行政执法,减少行政处罚
综合各方面的情况来看,行政规章日益繁多、行政执法过多过滥,也是群众对政府意见较多的重要原因之一。因此,转变政府职能,不仅要认真解决该作为的地方不作为的问题,还要认真解决该作为的地方乱作为、不该作为的地方作为的问题。政府“乱作为”最突出的问题就是行政执法中的随意性和倾向性。一定要转变“以罚代管”的行政执法老模式,加强对行政执法的监督,加强行政复议工作,减少以至杜绝不当处罚。建议对《行政处罚法》有关条款进行修订,适当上收行政处罚设置权限,严格控制行政执法过程中处罚的适用范围、减少处罚的频次。同时,要通过认真清理,大幅度地减少现存不合理的行政处罚规定。国务院应该明确规定,在新制定出台的行政法规及政府规章中不得随意设置行政处罚条款。
总之,转变政府职能,不能单纯强调办事效率。做该做的事,效率越高,群众越满意;做不该做的事,效率越高,群众越反对。转变政府职能正确有效的切入点首先应该是做政府该做的事,其次才是正确地有效率地做事。减少政府收入、减少和规范行政审批和处罚,一方面可以腾出手来更好地创新发展环境、做好为经济发展的服务工作;另一方面有利于在上级政府的有效监督下更加谨慎地做事、更加科学规范地做事。笔者认为,这应该是建设人民满意政府的关键切入点。


[1] 李铁:我国税收高速增长问题研究.理论探讨2009年第5期第97页
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