国有企业改革：对成本与效率等几方面问题的反思
作者：孔善广
来源：《学习于实践》2009年第10期
摘要：为了维持国有企业和实现国有企业转制，国有商业银行承担巨大代价形成巨额不良贷款，与之伴随的还有，作为国企“主人”的职工遭遇下岗命运，以及盈利增长后行业间和企业间职工收入差距持续扩大造成收入分配的不公平。国有企业资产既然属于全民所有，就必须承担对全民社会保障的义务。国有企业改革最终结局并不是要形成垄断性国有企业、挤压竞争、与民争利。如果忽视进一步的改革，国企暂时的繁荣或将导致体制的复归，降低国民经济运行效率和全民福利。
关键词：国企改革 下岗职工 改革成本 利益损失 “再国有化”
中图分类号：F10文献标识码：A文章编号：1004～730(2009)10～0030～12
综观国有企业改革的历程，其大致经历了三个阶段。一是扩大企业自主权阶段(1978～1984年)，即扩大国营企业经营管理自主权，实行利润留成、利改税等。二是实行两权分离阶段(1985～1993年)，即将国家所有权和企业经营权分开，要求企业“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我制约”。两阶段改革虽然取得一定成效，但仍然暴露出众多问题。第三阶段是建立现代企业制度并调整国有经济布局阶段(1994年～)，即进行企业改制，明晰产权关系和建立现代企业制度。其间形成了众多国有企业下岗职工这一困扰改革进一步推进的经济和社会问题，也有国有银行为国有企业改革承担巨大代价的问题。近十多年来，国有企业改革中出现“企业所有者的企业剥削企业所有者”的现象，还伴随着盈利增长后行业间和企业间职工收人差距持续扩大造成收入分配的不公平。改革付出的巨大成本和改革过程出现的问题值得我们反思，如果忽视进一步的改革，国企暂时的繁荣或将导致国民经济运行效率和全民福利的降低。
一、改革过程的公共治理与“帕累托改进”问题
1990年代中期以前，我们一直沿用代价高昂的靠养企业来养人的思路，采取的是低工资高就业的方法，并对失去活力的企业输血，需要国家给予财政补贴并形成银行巨大不良贷款，始终需要国民来共同承担。直到1990年代后期才开始实施下岗分流，减轻企业负担，但却没有同步建立起与之相适应的社会保障制度，让这些对国家做出贡献的下岗职工在经济快速发展过程中利益受损。
所以，“和教育、医疗卫生领域的情况一样，这样的问题与其说是由于把国有企业职工推向了劳动力市场，不如说是由于社会保障体系的发育不够。指望靠维持国有企业来防止职工下岗失业，其实不过是主张继续使用一种低效率的补贴制度而不是转向另一种效率更高一些的补贴制度”（张春霖，2006，P85-86）。[1]因此，国有企业改革进入鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效的第三阶段是必然的，这并非是国有企业改革方向之错。事实上，国有企业将下岗职工推向市场减负后利润大增，却没有以此建立更高水平的社会保障机制，本身是政府公共服务与公共治理方面的缺失。
对于国有亏损企业的虚假性亏损、政策性亏损和经营性亏损我们确实难以界定，也难以从哪方面进行具体测算，但国有企业的“社会成本”造成的亏损主要是“人员过密化”即“企业养人——政府养企业”所致。
在这里作两个关于国企改革成本的简单估算比照：
1.实际发生的国有企业改革的成本
为简化起见，这里假定：国有企业改革的成本为国有企业造成的国有银行不良贷款损失+国家财政对国有企业亏损补贴+全部财政补助下岗职工基本生活保障资金。
(1)国有企业造成的国有银行不良贷款损失：
根据施华强(施华强，2005)的研究结果，如果从剔除政策性剥离因素和分类方法等影响后的不良贷款余额来看，国有银行不良贷款总额2000年达到3.7万亿元的高峰，在此后的5年里，一直在3.6万亿元的高位徘徊。到2006年，国有金融资产管理公司的不良贷款回收率为24.2%，[2]按此计算3.6万亿元的不良贷款只能回收0.87万亿元，资产损失则为2.73万亿元。由于国有企业占国有银行贷款的70%(一般来说，国有企业造成的不良贷款比非国有企业的要多)，那么按此估算国有企业造成的不良贷款损失为2万亿元。(国外研究机构的数据为4万亿不良资产，只能回收现金约8000亿元，资产损失则是超3万亿元)本文只以2万亿元国有银行资产损失计算。
(2)国家财政对国有企业亏损补贴：1985年至2005年，国家财政用于企业支出增拨企业流动资金、挖潜改造资金和三项费用、企业亏损补贴合计18400.64亿元(表1)。仅国家财政用于国有企业亏损补贴合计达6550.66亿元。本文只以6550.66亿元国有企业亏损补贴计算。
表1、1985-2005年国家财政用于企业的支出（单位：亿元）
资料来源：《中国财政年鉴2005》P337、P342，2005年数据来源于《中国统计年鉴2006》，并以此汇总。
说明：1、国有企业亏损补贴：此项为负收入，冲减财政收入。主要包括对工业企业、商业企业、粮食企业的补贴。2、企业挖潜改造资金：指国家预算内拨给的用于企业挖潜、革新和改造方面的资金。包括各部门企业挖潜改造资金和企业挖潜改造贷款资金，为农业服务的县办“五小”企业技术改造补助，挖潜改造贷款贴息资金。3、科技三项费用：指国家预算用于科技支出的费用，包括新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费。4、改造资金和三项费用也有用于非国有企业，其它两项全部用于国有企业。5、上述支出不包括对国有交、流通部门事业费。
(3)全部财政补助下岗职工基本生活保障资金：1998～2004年，中央财政用于中央本级和补助地方的下岗职工基本生活保障资金达985.25亿元，加上地方的全部财政补助资金达1376.88亿元(见表2)。
表2：1998-2005年国有企业下岗职工基本生活保障补助（单位：亿元）
数据来源：《中国财政年鉴2006》和《中国财政年鉴2005》汇总。
国有企业造成的国有银行不良贷款损失和国家财政对国有企业亏损补贴两项就达26550亿元，加上全部财政补助下岗职工基本生活保障资金1376.88亿元，合计28000亿元，这是国有企业改革所付出的巨大成本。
2.采取理论化的效率更高一些的补贴制度所需的成本
如果我们不采取“企业养人——政府养企业”的办法，对“富余职工”即下岗分流的职工用另一方式保障其有在岗职工一样的工资收入，究竟需要多大的支出?
一是用实际数据计算：按照当年年末实有下岗职工人数乘以当年在岗职工平均工资计算后合计，只需要4473亿元（表3）。对比那付出2.8万亿元的巨大成本对比还剩2.55万亿元。
表3、保障下岗职工与当年在岗职工有同等收入的支出
