“省管县”撼动企业区域布局

欧国峰 原创 | 2009-11-03 09:25 | 投票

                                                                                                               欧国峰  尹训宁|文

    10月上旬,克而瑞(中国)地产研究机构发布的《2009年前三季度中国房地产企业销售排行榜》显示,前三季度,恒大地产成为内地销售面积最多的开发商;在建工程、土地储备均位居于全国首位。恒大地产的成功背后,是该公司潜心致力二线城市(主要是省会级城市)的开发,可视为区域定位精准的成果。
    下一个亮点在哪里?随着省管县的大面积推行,越来越多目光聚焦到了全国2000多个县城。县域,是否正酝酿新的重大商机?

                                             公共资源再分配
     
    目前,省管县的准确说法是“省直管县财政改革”,包括在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等五大方面,省财政与市、县财政直接联系,减去中间环节。7月上旬,财政部发布的文件要求,2012年底前,在全国(除民族自治地区)全面落实。
    “这主要还是行政体制的再次调整”10月下旬,仁达方略管理咨询公司董事长王吉鹏对评价说。
    财政部财政科学研究所副所长刘尚希也持有相近看法:“省直管县是实现政府扁平化的一个重要契机,借此机会,加快行政层级改革,由五级政府变成三级政府”他对笔者表示:“目前主要是为解决财政收支的关系。”
    市管县体制下,普遍被垢病较多的,是县级财政被市级剥夺。一个很有说服力的数据来自中国统计年鉴:实施市管县之后,“国家转移县乡财政”与“县乡上交财政”之间的差,从1980年的“正160亿”变为1999年的“负1600亿”。
    但是,财政层面的改革还只是起点。对于一级政府来说,完整权力包括人权、财权和事权。在接受采访时,河北省香河县副县长高伟凯认为,省管县的中长期发展逻辑,应该是实现全面的省管县;并且,不一定必然沿袭先财权与市脱离、再事权和用人权也逐渐脱离的路子。就目前已实行省管县的省份来看,已经有两种不同的类型:一是仅限于财政直管;二是行政直管,市和县平级,不仅在财政体制上,在人事权、审批权、经济社会管理权也全面实行省对县直接管理。
    普遍认为,实行省管县至少有三大好处:一是减少政府层级,实现政府组织结构扁平化,减少了政府交易成本;二是扩权强县,弱化了市对县的领导,提高了发展县域经济的积极性;三是通过省份财政转移支付,有利于省内各地区均衡发展。
    
                                             县城将批量崛起?

    从上述分析不难看出,在理想状态下,省管县使县级政府成为最大的赢家。
    在9月下旬公布的山东省省管县试点名单中,泗水县名列其中。10月中旬,该县有关人士在接受笔者采访时,使用了“很幸运”的说法。据介绍,泗水县入选试点颇具偶然性,按照山东省的规划,东部和中部每个地区有一个县入选,西部地区是两个县,济宁市属于山东的中部、原本上报的是金乡县,但“老邻居”枣庄市因为就只辖有一个县、滕州,主动放弃了该名额,北面的莱芜没有下辖县,也不得不放弃了名额。于是,泗水县才搭上省管县试点的列车。
    对泗水县来说,成为试点县意味着将不再向济宁市上交税收,该项比例大概占10%;另一方面,来自省和市的财政支持还肯定会加强。这也就是说,该县将会有更多资金做基础工作,优化本地的投资环境,提高招商引资能力。
    采访的另两个省管县试点,是河北省的三河市、香河县。其中,三河市是2005年3月,河北省的首轮试点县之一;香河县是2009年2月,进入的第二批试点县。与山东省的做法略有不同,河北省是在厘清基数的情况下、市级不再分享县级的新增税收,试点县每年通过省给所属地级市上缴固定款项、市每年按核定金额通过省给县专项配套。
    财政收入获得相对独立,直接调动了县级政府的招商热情。河北香河进入试点的当月,就出台了“关于振兴县域经济特别措施十六条(暂行)”,无论对投资企业还是引资有功者,其条款比两年前的相关政策都更优惠。
     体制改变加上自身努力,试点县也很快就尝到甜头。以河北三河市为例,该县2004年财政收入仅9.4亿,2008年就增加到28亿,年度复合增长率高达32%。在国内其他地区也是这种情况,试点的时间越长,试点县的受益情况就越明显。在浙江义乌市,1994年财政收入仅2.5亿元,2008年激增至69.16亿元,增长近28倍、年度复合增长率近30%。
     一些数据表明,省管县直接改变了市、县经济总量的对比。比较了浙江省和江苏省的情况,这两个省的地理位置非常接近,早期经济基础也具有相当可比性。在行政管理体制上的不同处在于,浙江一直没有放弃省管县体制,1992年起,还先后出台5轮政策措施强化强县扩权、同时促进县级政府转变职能;而江苏是市管县体制的最早推行者,对省管县非常保守,一直到近年才局部推动。
     比较所选取的指标,是该省GDP排行榜前15名的市、县占比。结果显示,在2008年的省内GDP排行榜上,浙江省居前15名的一大半是县(占比53%),排名靠前的县域GDP,是排名靠后的市的2、3倍甚至接近5倍;江苏省的前15名中,只有4家是县(占比27%)。
     这是否预示着,如果省管县大范围实施,将出现大量超过市级的经济强县?

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                                              考验企业区域布局

     对此,存在两种不同的看法。甚至对省管县能否促进当地经济,也有不同观点。
    “省管县激活了县级政府的自主性,为了优化县域经济环境,提升县域经济竞争力,县级政府针对经济发展关键因素,积极出台政策、优化经济环境,的确促进了当地经济发展。” 河北三河市副市长李钊对表示。
    但仁达方略管理咨询公司董事长王吉鹏认为,不太可能发生这种情况。原因是,发展经济受现有商圈的影响非常大,存在投资体制、消费能力、产业集群等多方面因素的制约——一个先天不足的县城,很难通过省管县的行政机制就改变。
     更值得注意的是,各地在试点过程中,采取了不同的路径,有的地方是经济发达县先试点,有的地方是经济落后县先试点。这两种不同推进模式,所侧重解决的问题不同(后者首要目标在于实现财政收支平衡、扶贫),进一步加大了做出判断的难度。
     但分歧中也存在共识。王吉鹏也认为,对于过去就有一定工业或商业基础的县,“松绑”将有利于其释放经济活力。
      而对企业来说,县域经济生态的改变,就可能孕育着商机。抢先看清趋势并布局者,往往能占据先发优势。就此,河北省香河县副县长高伟凯的看法是:省管县试点这样的重大政策变动,的确会直接和间接影响到微观企业的生产、销售、市场布局,企业的经营战略也需要适时调整;但是,这毕竟只是变数之一,企业家更应综合多种因素,自主决策。
     从现实中看,省管县对于当地经济发展、资产价格的影响,已经有所体现。河北省三河燕郊镇原本是人口不到3万的小镇,现已成为常驻人口25万、建成区面积42平方公里的准中等城市。据估计,约有10万北京市民在此购买了房产,各类经济资源源源不断流入。从三河市房价走势的时间来看,很难说与省管县试点的进程无关——2005年,该地每平方米平均房价才2500元、次年即暴涨60%、达到4000元,目前现房价格基本在5000元以上、期房价格也在4300元以上,和一些省会城市相差无几。
     这种效应,甚至在刚成为试点县的河北香河,也有所反映。笔者在采访中了解到:香河县2009年的招商引资进展很快,前5个月内,全县竣工及在建总投资千万元以上项目169个、项目总投资186.1亿元,同比增长81.6%;其中亿元以上大项目50个、占总投资75%。在7月10日至11日,香河县委、县政府主办了“中央企业香河行”活动,有数十名央企、北京国企和知名民企负责人参加。

 

                                               (观察):勿走老路
 
     事实上,无论省管县还是县域经济,在国内都并不是一个新鲜话题。更有价值的问题是,本轮行政管理架构改革,能否避免老路,真正促进县域经济的良性发展?
    从历史渊源来看,省管县是对现行市管县体制的颠覆、同时又是回归。早在1982年,市管县体制逐步取代原来的省管县;10年之后,省管县再次局部启动试点,如今全面推行。县域经济也同样如此,不过叫法有所不同。10余年前,正值乡镇企业鼎盛时期、在长三角和珠三角的乡镇企业甚至占当地GDP的三成以上,1997年还专门出台了《乡镇企业法》。而乡镇企业的背后,也是为发展县域。但随后,这些企业大量走下坡路,甚至乡镇企业的名称,也逐渐淡出公众视野。
对于当年乡镇企业失败的反思,主流观点认为:首先是没有遵循客观规律,各地几乎是“乡乡冒烟,村村点火”,有点像大跃进;其次产权不明晰,当地政府的干预过深;同时,上项目靠拍脑袋,没有经过科学、审慎决策,诸多重复建设,也是重要原因。乡镇企业失败,使企业、当地政府都蒙受了巨大损失。
    这一幕,会不会重演?目前看,风险依然存在,依然是政府在热心推动、依然热衷于上项目;并且,省级政府受制管理半径、市级政府又正退出监督,还可能加重这种失控。
    在省管县促进县域经济良性发展方面,浙江总是被作为正面样本。据了解,浙江的主要成功经验在于:即使在省内,也因地制宜发展不同的经济业态——譬如,积极发展专业市场,出现了浙江义乌中国小商品城、绍兴柯桥轻纺城、永康市科技五金城、余姚市中国塑料城等全国闻名的大市场;同时,浙江将城市化的外延扩大,不仅发展省会城市、地级市,将县级城市也纳入其中——1998年,浙江省提出以城市化提升县域工业化的思路,如浙江苍南县的龙港镇,由当初的5个小渔村,发展成为23万人口的“中国农民第一城”。
     浙江的做法,对于避免重蹈覆辙很有启发。

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