中国足球协会管理的法治化
一、长春亚泰俱乐部诉中国足协案回顾
2001年10月16日，中国足球协会纪律委员会下发《关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定》。（以下简称“14号处理决定”）在中国国家足球队冲击世界杯决赛圈的关键时刻，四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部队却在甲B联赛最后两轮的三场比赛中，严重违反体育公平竞争精神、严重损害中国足球职业联赛形象，在社会上造成了极其恶劣的影响。为了保护广大俱乐部的利益；严肃赛风赛纪，净化中国足球环境，推动中国职业足球联赛健康发展，中国足球协会纪律委员会根据事情发生的真相和在中国足球事业中造成的严重后果，研究并经中国足球协会批准。决定对以上五支俱乐部队做出如下处罚：1、除上海中远汇丽队外，其他队一律取消本年度升入甲A联赛的资格；2、取消9月29日成都五牛队对四川绵阳队、10月6日江苏舜天队对成都五牛队、浙江绿城队对长春亚泰队三场上场比赛国内球员2002年注册资格；3、取消四川绵阳队、成都五牛队、长春亚泰队、江苏舜天队和浙江绿城俱乐部队在以上三场比表中上场国内球员2O02年和2003年转会资格；4、取消四川绵阳队、成都五牛队、长春亚泰队、江苏舜天队和浙江绿城俱乐部队20O2年和2003年甲、乙级联赛引进国内球员的资格；5、给予四川绵阳队、成都五牛队、长春亚泰队、江苏舜天队和浙江绿城俱乐部队在该三场比赛中执教的国内主教练，停止2002年赛季工作一年的处罚；6、取消四川绵阳队参加2002年全国足球甲级队联赛的资格，降为乙级队。7、以上俱乐部从本决定下发之日起进行3个月的内部整顿，并将整顿结果于2002年1月15日前上报中国足球协会。中国足球协会将根据上述俱乐部内部整顿的实际情况，决定是否允许参加20O2年度的甲、乙级联赛和足协杯比赛。同时对被处罚运动员和教练员保留进一步调查处理的权利。2001年10月19日和11月10日，亚泰足球俱乐部，两次向中国足协提出申诉，但中国足协未答复。
2002年1月7日，亚泰足球俱乐部以中国足协为被告，向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，请求法院判令中国足球协会撤销做出的14号处理决定；中国足球协会赔偿因上述处罚而给原告造成的直接经济损失300万元；诉讼费由中国足球协会承担。
2002年1月23日，北京市第二中级人民法院做出裁定，以长春亚泰及其教练员、球员对中国足协提起的行政诉讼“不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理条件”为由，裁定不予受理。
二、中国足协的性质
中国足协是中国足球协会的简称，英文全称为Chinese Football Association，缩写为CFA。中国足球协会是唯一的，全国性足球专项体育社会团体法人，是由省、自治区、直辖市足协，各行业足协及解放军相应的运动组织为团体会员组成的全国性，非营利性的联合组织。是中华全国体育总会的团体成员，是中国奥林匹克委员会承认的奥运会项目组织，是代表中国参加国际足球联合会和亚洲足球联合会的唯一组织。中国足协具有双重性。
首先，中国足协是社会团体。依据1998年10月国务院通过的《社会团体登记管理条例》的规定，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。成立社会团体应当经其业务主管单位审查同意，并依据法律、法规进行登记。中国足协是由国家民政部核准登记的，具有独立法人资格的，全国性行业社会团体。这表现在：在机构和人员设置方面，足协属于由足球行业成员代表成立的自我管理和服务的社会团体；在职能方面，它作为全国性的单项体育社会团体，负责对比赛违纪行为的处罚；在运行体制方面，其管理着眼于维护足球公平竞争秩序，对会员违纪的行为进行处罚；在财政经费方面，它的收入包括会费、注册费、出让转播权等，这既不单纯是财政拨款,也不是单纯的经营收入。
其次，中国足协是行政主体。全国人大常委会通过的《中华人民共和国体育法》第31条规定，国家对体育竞赛实行分级分类管理。全国综合性运动会由国务院体育行政部门管理或者由国务院体育行政部门会同有关组织管理。全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。中国足协享有的与足球运动有关的管理权、处罚权以及对外代表国家的权力，有体育法的法律依据，有国家体育总局的具体授权。就行政法而言，凡是经过法律授权，或者经过行政机关的委托，从事公共事务管理，提供公共服务的组织，均是行政主体。
因此在中国，足协虽然属于社会团体，但现实中它又是“集政府、社会、企业三种功能于一体”的体育管理部门，受“一个机构，两块牌子”的影响，仍按原有的“管理中心”体制运行。足协现在的管理权力过大，缺乏有效的监督与制约，而且在战略政策和活动的计划的制定基本上都是由负责人决定或由主管部门——国家体育总局下达，协会的自主性差。同时，中国足协在内部有干部编制，有级别待遇，有工龄工资，有基础工资，享受国家福利待遇。足协秘书长以上领导干部由有关方面酝酿协商产生，按干部权限管理协会各职能部门的负责人也是由有关方面审定。
三、中国足协的处罚行为属于行政处罚
按照《行政诉讼法》的规定，公民、法人和其他组织只有对行政机关及其工作人员，法律、法规授权的组织以及行政机关委托的组织或个人，在行使行政管理权活动中所做出的具体行政行为不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。要认定中国足协所做的“14号处理决定”是否为具体行政行为，需要分析两个问题，一是中国足协与长春亚泰是何种关系，二是该处理决定的内容性质是什么。按照《行政诉讼法》的规定，行政机关对其内部工作人员的有关处理决定，不属于行政诉讼法意义上的具体行政行为，若对此不服，亦不能提起行政诉讼。从现实层面上而言，中国足协与各俱乐部及其球员、教练员包括长春亚泰之间，不是隶属关系，并不是内部上下级关系，而是一种外部的管理与被管理的关系。因此，从所处理的对象看，中国足协所做的处理决定，不是被排除在行政诉讼受案范围之外的“对内部工作人员的处理”。
再从内容性质来看，中国足协所做的处理决定，不是依据自律性竞赛规则，就足球比赛中的有关技术性问题所做出的裁断，而是依据法律授权，在实施行政管理权活动中所做出的涉及相对人人身权和财产权的处理决定，其内容已超出行业自律管理的范畴，应当属于《行政诉讼法》第11条所规定的可以提起行政诉讼的具体行政行为。
四、法院可以介入社团管理
（一）法院介入的实定法依据
在长春亚泰诉中国足协一案中，法院未列入受案范围的法理依据是中国足协章程中87条以及《诉讼委员会工作条例》的相关规定。《中国足协章程》第87条规定：“中国足球协会各会员协会、会员俱乐部及其成员，应保证不得将他们与中国足球协会、其他会员协会、会员俱乐部及其成员的争议提交法院，而只能向中国足球协会诉讼委员会提出申诉。诉讼委员会在《诉讼委员会工作条例》规定的范围内，作出的最终决定，对各方均具有约束力。诉讼委员会作出上述范围外的裁决，可以向中国足协常务委员会申诉，常委会的裁决权是最终裁决”。中国足协通过这一规定自设“诉讼委员会”，以此排除了司法机关对中国足协有关争议的管辖，自行赋予中国足协对与其有关的任何争议享有终局裁决权。虽然，作为自治团体的中国足协，以法律保留原则要求和保障行业成员的重大权利，避免对行业自治事务的过分干预，有利于保证管理目的的实现。这一规定严重违背了我国现行法律、法规，也违背法治原则。因为终局裁决的设立必须有法律规定。
其次，中国足协以章程排斥司法管辖，是规避法律的行为司法管辖权是国家主权的象征，按照现代法治原则，不允许任何公民和组织有凌驾于法律之上和超越于法律之外的特权，也不允许任何机构不受司法管辖。中国足协一再声称其章程是根据国际足联《章程》制定的，但实际上，国际足联《章程》却不排斥一国法律的特殊规定和司法的最终介入。国际上的“马赛丑闻”和“博斯曼法案”就是司法介入足球的案例。同时需要指出的是，国际足联《章程》属于国际民间协会规章，不属于我国人大批准和通过的国际公约和条约，如果与我国法律发生冲突，只能以我国法律为准。因此，中国足协章程有关排斥司法管辖的规定实为规避法律，必须予以修改。因此，中国足协不得排斥法院介入。
（二）法院介入社会团体事务的领域
一般行业协会的事务分为委托事务与自治事务。“自治事务”是指“自己的事务”。在自治事务上，自治组织一般享有“完全的管辖权”，是否或者以何种方式执行该事务，原则上由自治组织自行决定。委托事务是指自治组织接受国家委托执行国家事务。但是，必须注意的一点是，委托的国家事务也可能像自治事务那样执行，也就是说，使用自治权的手段和财力执行。此时，就需要区分真正的自治事务和假的、形式上的自治事务。这样的自治发端于社会权力的范畴（其组织性质仍是社会组织），但又有由相关法律、法规赋予的权力，因此，其基本上属于“法定范围内的自治”，从而区别于一般的社会自治。 因此，这种法律明文规定的处罚权（尽管处罚的直接依据是协会章程）行使也可认定为国家委托的事务。
如果属于委托事务，则行业协会因行使国家委托的管理权力引起的纠纷，则应通过行政诉讼来解决。这一点，在现行行政诉讼制度中并不存在障碍。行政诉讼法规定，除行政机关以外，法律法规授权或行政机关委托的组织实施行政行为也属于行政诉讼的受案范围。但是，对于自治事务，则不同。自治事务属于组织内部事务，不是公共事务，应属于私法范畴，所以可由民事诉讼解决。但是，社会自治组织可以自负其责地执行自治事务，同样必须受到法治的约束。当然，出于对自治权的尊重，司法不应涉及一般自治范围内的事项，但对于涉及公民（社团成员）重大权利的事项，则不论是否属于自治范围，都不能排除司法的介入。
（三）法院介入社团的标准和认定
对于行业协会来说，如果行使的是国家授权或委托的权力，则其权力性质仍为国家行政公权，通过行政诉讼救济是理所当然。目前，许多学者也是通过这一标准来认定对行业协会行为提起行政诉讼的可行性的。但是，关键的问题在于：行业协会通过内部契约（章程）而获得的自治权是公权还是私权。社团自治权是指社团为实现社团目的，按照社团章程对社团及其社员进行组织和管理的权利或权力。首先要排除的是，它肯定不是国家权力，因为协会作为社会性组织，除非得到授权或委托，否则是不可能有获得国家权力的渠道的。实际上它也不同于普通私权（除了服务性职能、利益代表性职能外），特别是社团内的惩戒措施，对于受处罚方而言是具有强制性、支配性的。这种权力更适合界定为一种社会权力，它是一种类似于行政管理性质的职能，在行使这种管理职能的过程中，协会和成员之间的地位并非是完全平等的双方，协会明显处于一种优势地位。因此，在这种关系中，更加适用行政诉讼。因此，其事务的性质、组织的地位以及权力的属性都将对该行为的定性以及救济渠道的选择带来影响，而且这必须要形成一种综合判断机制，而不是单纯地适用其中的一种标准。在决定司法介入的方式时，“权力属性”应是主要的判断标准，即首先应考虑的是“权力”是否具有“公权”性质。“公权”判断则主要从两个方面来看：其一，该权力是否属于“垄断性权力”，这种“垄断性”意味着其成员没有或者基本没有选择的余地，当事人要么只能接受协会的管理行为（包括对其不利的行为），要么只能退出该组织（甚至退出该组织后可能再也无法从事该行业领域内的工作）。其二，该权力是否具有一定强制性。权力的行使一般都有一定的强制手段为后盾，即使是社会组织的权力性行为也是如此。如果成员不愿意接受协会的行为就必然会受到一定的强制性制裁（如罚款、开除等）。当然，“事务性质”及“组织地位”也可成为辅助性标准，例如，对于国家委托事务以及依据国家法律设立的公法人的行为都应通过行政诉讼来解决。 在德国，行政法院的审查对象也是包括行业协会制定的自治规章。
五、国外足球运动的管理模式（德国和意大利）
（一）德国的足球管理模式
在德国足球的管理和运行上有足协、职业联盟和各职业俱乐部三类主体。德国足球职业联盟，其总部设在法兰克福市。它是各个俱乐部权威管理者。40年来，它已成为管理和经营德甲、德乙、德丙及地区联赛的足球专门机构。在对各职业足球俱乐部的管理上，职业联盟拥有绝对的权威。同时，新赛季前对各个俱乐部审批和颁发参赛许可证的权力也归于职联。职联主席哈克曼本人对职联的事务并没有绝对的决定权，必须由来自各俱乐部和足协代表组成的12人董事会进行讨论。不过，董事会出台的每项决定，要经职联委员会会议协商。这些委员来自各大俱乐部，有提出、审查和决定议案的权力。各级联赛是职业联盟日常管理经营的重头戏。如今，德甲联赛有18支球队，其中每年甲级联赛后三名降入乙级。乙级联赛的前三名升入甲级，后三名降入丙级联赛。丙级联赛分东、南、北三个区进行，各区的前两名进入第二阶段联赛，共同争夺升入乙级的三个名额，各区的后两名进行附加赛，成绩最差的4支球队降入地区业余比赛。德国足协的重要职能是监督职业联盟的各项活动，德国足协始终保持中立的角色，同其他两者没有特殊关系。职业联盟对德甲、德乙乃至低级别联赛的赛事、经营等各项活动，都会受到足协的监控。随着职业联盟的健康发展，足协和职联的合作也越来越多。
德甲联赛已成为全球最受关注的赛事之一，在世界100多个国家拥有4亿多观众。职业联盟及各大俱乐部主要通过两种途径积累经费，一是电视转播费，二是广告费。在过去几年中，德甲电视转播权几度易手，价格从1995至1996赛季的8436万欧元飙升至现在的近3．2亿欧元。此外，德甲球队的广告收入也是全球第一。如拜仁慕尼黑队的胸前广告“德国电信”每年1700万欧元的合同价格，就远远高于其他国家大俱乐部的此项收入。为了给职业联盟创造良好的生存环境，职联也对破坏职联秩序的俱乐部进行处罚，其依据是职联制定的《蓝皮书》。凯泽斯劳滕俱乐部曾因为坏账、死账、假账等一系列问题，被处以扣罚3个积分等处罚。多特蒙德俱乐部也曾因财政亏空严重，受到了联盟的警告和监控。
在德国，每一项运动都有自己的行业执法机关。联盟各级赛事的执法机关是足协下属的“调查委员会”与“体育法庭”。前者像检察机关一样负责对违规行为进行调查，后者如同法院那样负责判决。值得一提的是，这两个机构是完全独立的，不受足协制约，执法人员只对相关的体育法律和法规负责。“体育法庭”首席法官科赫表示，一旦有裁判被证实是“黑哨”，根据德国刑法，对裁判行贿者及“黑哨”，将按照其情节轻重处以3个月到10年的有期徒刑。同时，根据民法有关条款，足协和受损害的俱乐部有权对“黑哨”提出民事诉讼，要求其做出相应赔偿。此外，德国对裁判的技术监督也很严格。如在每场执法中，足协随机派出的裁判监督员要为裁判的执法打分。足协所属裁判委员会在一定时间内，根据每个裁判的具体表现，决定其在联赛中执法级别的升降。足协还对裁判进行定期的职业素质和职业道德的培训。虽然德国的裁判都是业余的，他们属于各州地方足球协会；不过，他们的报酬很高，这也降低了裁判铤而走险、收受贿赂的可能。由于防范、惩罚措施得力，近40年来，德国职业联赛史上还未曾出现过“黑哨”的例子。虽然1971年，奥芬巴赫俱乐部主席向科隆以及不伦瑞克等俱乐部行贿打假球，以避免降级。但这没有逃过足球执法机构的“火眼金睛”，经过调查审判，最后涉案者被终身禁赛或限赛，并处以罚款，两个俱乐部被吊销营业执照。
（二）意大利足球管理模式
在意大利，意大利足协和联盟分工明确。意大利负责足球的有两个机构，奥委会下属有一个足球协会，过去曾是官方机构，近年来通过改革，已经成为一种半官方性质的协会性组织。另外，还有一个足球联盟。两个机构既有分工，又有合作。总体讲，足球协会负责国家队、国家青年队、少年队的组织和训练及参加国际比赛等事宜，其下属有裁判员协会、教练员协会、足球运动员协会、体育仲裁机构等会员机构，足球联盟也是其会员之一。足球联盟则仅负责甲级联赛和乙级联赛及由这两个级别俱乐部队参与的其他赛事。目前，参加甲级联赛的有20支球队，参加乙级联赛有22支球队，这42个俱乐部均为足球联盟的成员。足球联盟主席由上述成员民主选举产生，目前担任足球联盟主席的是AC米兰俱乐部总经理加利亚尼。
甲级联赛与乙级联赛的赛事安排均由足球联盟负责组织，但由于涉及国家队、国家青年队的赛事安排，以及欧洲杯赛的安排，足球联盟需要与足球协会进行协调。根据足球联盟的章程规定，甲级联赛与乙级联赛均采取主客场赛制，为此，每个赛季，甲级赛主客场共有38场比赛，乙级联赛主客场共有42场比赛。赛季结束时，根据比赛积分，甲级联赛的最后三名降入乙级联赛，乙级联赛的前三名晋级到甲级联赛，乙级联赛最后四名降入丙级联赛，而丙级联赛前四名则晋级到乙级联赛。
裁判工作由足球协会负责，每次比赛的前一天，在佛罗伦萨附近的意大利国家足球队训练中心举行裁判抽签仪式，决定各个场次的裁判人选。在意大利联赛中，裁判在场上是绝对权威，如果出现裁判误判，比赛结果不会改变，但是裁判协会根据有关规定给予裁判相应处分。
近年来，足球市场中，电视转播权及企业赞助费在各个球队的经济收入中占有相当大的比例。为此，足球联盟中，有一部分电视转播合同是联盟出面为其成员签署的，而有一部分合同则是由各个俱乐部自己直接与电视台或赞助商签署，但要在联盟备案登记。联盟负责每年从签署的合同中，提取1亿欧元，用以资助其42个成员。足球协会则负责与国家电视台签署电视转播权。以AC米兰为例子，AC米兰俱乐部连续两年营业额超过2亿欧元，其中57％来自欧洲冠军杯赛，25％来自电视转播费，12％来自门票收入，5％为其他收入。
六、借鉴与应对路径
中国足协的双重属性使其地位相当尴尬。一方面按照社团法人有其自治的范围和领域；而另一方面则是由于在目前中国转轨社会中官方色彩极浓的行政体制色彩。随着国足在世界球坛上名誉扫地，中国足协成为了一位堂堂正正付不起的阿斗。因此在推进政治体制改革过程中，类似于中国足协这样的社会团体也应当在借鉴国外成熟制度方面有所尝试。
中国足协从其属性、权力地位和职能而言，和其他国家足协没有什么不同，将其定位在监督和管理足球行业的受托行政主体无可厚非。将足协与俱乐部之间理顺成为一种行政法律关系则成了重要方面。与其依照《中国足协章程》这种名义上的自治章程进行课罚，倒不如直接将其定位成监管主体。因此，使得中国足协成为公法人性质的属性。此时的足协应当真正履行足球行业的正常秩序和足球产业的繁荣发展，应当从羞羞答答的幕后走出来，成为一个负责任的公法人主体，对足球行业公平秩序进行监管。而与之相对应的则是积极成立由俱乐部成员组成的足球职业联盟，联盟采用市场化运营模式，联盟类似德国联盟一样，各个成员自行制定内部章程，联盟采用社团自治。联盟由各成员自律管理，一旦出现本文开篇那样的案例，法院的介入标准则以成员基本权利为限度，适当采用法律保留原则。
