村民自治制度短缺现象

　　

　　 村民自治是改革开放以后的二元结构转型过程中，在广大农民的参与以及党和政府的推动下，在农村取得突破性进展的一项基层民主政治建设。从制度设计上来说，它是整合国家与社会关系的最佳选择。然而，村民自治作为一种新生事物，不仅没有现存模式可供选择，而且面对着复杂的非均衡政治现实。

　　    在转型社会中普遍存在制度短缺现象，制度短缺有两种，即需求过度型短缺和供给不足型短缺。当社会需求的政治制度安排未能转化为实际的制度供给，就会出现某些政治制度安排的短缺。村民自治虽然取得了很大成就，但目前还处于继续深化的关键时期。村民自治的现状不容乐观，真正标准和典型的村民自治的村庄在全国农村所占的比例还较低。在具体实践中，尚存在思想认识、职能行使、作用效果和规章制度等方面的偏离。在理论研究上，也还有一系列重大问题需要认真深入探讨。现阶段，《村民委员会组织法》作为村民自治的一个基本制度安排，立法精神是十分明确的，但由于缺乏具体执行制度安排(操作规则或操作制度)的有效支持，村级组织存在着制度短缺现象，集中表现在两大方面。

　　   实际运作状况与成文制度要求相偏离。村级组织实际运作方式与状况的决定因素是成文制度。但是，在现实中，作为人民公社体制替代物的乡政村治体制并不成熟，村民自治的实际运作状况离其目标模式还有相当距离，主要存在着三个问题。其一，村民会议被架空。按照《村民委员会组织法》规定，村民会议在村民自治组织体系中具有最高地位，拥有决策权、立约权、组织权和监督权。但在实际操作中，村民会议没有自己的常设机构与专职人员，且由村民委员会召集，因此并不能真正组织起来行使职权，参与村务管理与决策。村民自治实际上成为村干部自治，村民被排斥在公共事务的管理与决策之外，只能被动地接受村干部强加于他们的决定，自治成为他治。这一偏离架空了村民会议在农村自治组织中最高的权威，将会造成实际运作中的合法性危机，也会危及广大农民的根本利益，进而动摇村民自治的群众资源。其二，村委会功能弱化。《村民委员会组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”现实中，村民委员会常因内部成员的各种冲突而无法开展工作。这大大降低了村级组织实际运作的效率。村委会为此付出了额外摩擦费用，从而造成功能弱化。此外，《村民委员会组织法》第九条规定：“村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴。”而在现实中执行得却不尽人意。在人民公社时期，生产队干部半脱产，生产大队干部事实上全脱产。当前由于补贴过于微薄，村干部常常对其控制下的村提留和其他村集体钱财胡支乱花，任意挥霍，作为一种弥补和心理平衡。这种贪污腐败行为使村委会机会成本攀升，严重偏离了其内在功能。其三，多种人员相重叠。目前，各级地方政府并不受所谓“村民自治”的束缚，而是采取了多种措施来控制村级组织，最为突出的是乡镇派干部进村直接经办和督办村政。其中又分为两种形式：一种是派工作组进村，实行大兵团作战式的突击行动；另一种是常年性的分片包村。此外，近年来，省地县三级也派出大批干部下乡驻村，甚至直接担任村职。这些措施虽然可以有效补救村级组织涣散所造成的严重后果，但是，多种干部进村造成了人力资源的重叠和浪费，工作上互相干扰与推诿，更为严重的是这一行为与《村民委员会组织法》立法精神相背离，损害了国家法律制度的严肃性，造成“法治”观念与能力的流失。

　　    成文制度行为模式与制裁手段相脱节。任何一项完整的制度都应该由规范性制度安排和惩戒性制度安排两部分构成。只规定应该做什么，不规定做或不做什么会受到何种奖励或惩罚，往往难以调动村级组织的积极性，规定的目标实现难度也会增大。《村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡，镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”分析以上成文制度，《村民委员会组织法》确定乡镇政府对村委会的指导地位，却只是规定了行为模式，而未规定不指导或强制干预两种情况的法律后果。它要求村委会协助乡镇政府开展工作，却没有规定如果村委会不协助乡镇政府开展工作，乡镇政府可以采取何种组织措施或经济手段来制裁村委会。成文制度安排在逻辑结构上存在着这种行为模式与制裁手段相脱节的缺陷，这导致实际操作中发生两种制约“村民自治”发展的现象：一是乡镇政府侵害村民对村委会的制度决定权。一些乡镇政府为了使村委会积极协助乡镇政府工作，普遍采取了与成文制度不同的措施：一种是乡镇政府通过乡镇党委有效控制了村党支部成员的选免，实施对村党支部的领导，再由村党支部对村委会实施直接领导，有效地控制整个村级事务的决策权。这实际上弱化了村民对村委会及村级事务的决策地位。另一种是乡镇政府较有效地操纵村委会选举，更为甚者，有的乡镇政府直接派进干部干预村级事务。这违背了村民自治、直接民主的原则。二是村民及村委会干部搞狭隘的地方主义。当村民过多地要求局部短期利益，乡镇政府意志与村民意志发生冲突时，由于来自传统和舆论的作用以及对其家庭的破坏干扰等现实威胁，村委会往往偏向地方利益。这样一来，村民可能组织起来消极对待甚至积极抗拒国家的行政要求。尽管单个村庄的抗拒力量很难相互串联起来构建成为反对国家政权的整体力量，但是，仅仅一些村庄的单个消极抗拒就足以使国家在农村推进现代化的努力非常困难。

　　    村民自治制度短缺现象将会导致个体净收益和社会净收益都不高甚至为负指标，进而影响这一制度的报酬递增。这将会使村民自治无法沿着初始制度形式演进。在制度短缺情况下，多重角色往往会在不同利益的驱动下挖空心思变通成文制度而产生各种冲突，这最终会使《村民委员会组织法》这一基本制度安排既未能调动起自治村民持续不断的社会积极性，又增加了乡镇等上级政府的行政困难。这种双方都没有收益的政治付出，不仅有违广大农民的愿望，也不符国家原本设想。现阶段，村民自治处于发展的转折点，即从村民自治的目标模式上倒退，或沿着初始路径形式向纵深演进。作为政治现代化一种重要方式的村民自治显然应选择后者，争取进入良性循环状态。这就必须继续进行村级组织的制度创新，在制度设计上及时规范村民自治的各种行为。