城乡空间统筹与村庄规划的重点问题与对策分析
孟 庆
【摘 要】
文章结合重庆市统筹城乡规划试点工作，分析了五个重点问题，分别是：各类规划在空间上的协调问题；城市和农村在规划上的分离问题；城乡空间规划统筹的实施保障问题；《中华人民共和国城乡规划法》在城市、镇、乡和村庄规划区以外进行规划许可的法律适用问题；如何通过乡村规划引导城市资本向农村地区投入的问题等。并提出了六条对策建议：一是开展空间战略分析，提升战略分析能力，合理确定各层次规划的远景空间架构，统筹各类规划的城乡空间发展目标；二是明确规划协调重点，延长空间规划期限，减少各类规划在空间上的矛盾；三是考虑散居人口需要，合理开展村庄布点规划，在布局上保障农村基本公共服务的均衡化；四是开展包括乡村规划在内的多层次空间管制分区规划；五是挖掘政策潜力、服务市场需求开展乡村规划；最后，对“规划区”概念进行了探讨。
【关键词】 城乡统筹 空间规划 管制 均衡化
1 引 言
重庆市是国家统筹城乡的两个实验区之一，作为欠发达地区，近几年在城乡空间的规划统筹上进行了一系列积极的探索，开展了以区县域、中心城区、建制镇、乡和行政村为空间单元的规划统筹试点工作，通过不同层面的规划统筹试点，对规划统筹城乡空间发展过程中存在的问题有了逐步清晰的认识，本文拟对有关的问题进行回顾，并对相应的对策进行了分析。
2 规划统筹城乡空间的重点问题
2.1各类规划在空间上的协调问题
由于传统的城市规划与其它专业和专项规划在空间和时间上协调不足，一是规划期限上的不一致，二是空间需求上缺乏沟通，其它规划在开展的时间上相对延后，使得城市规划对相关规划的空间整合难度较大，在各专业和专项规划逐步编制完成后，需要新一轮的规划进行空间上的统筹和协调。如何从有利于统筹城乡发展的大局出发，搭建国民经济与社会事业发展规划、土地利用总体规划和其它专项规划充分落地的空间平台，形成各类规划相互衔接、共同作用的高效机制，是城乡空间规划统筹应该重点研究解决的问题。
2.2城市和乡村在规划上的分离问题
由于传统规划主要通过城镇体系规划和城市总体规划解决城镇空间的结构和城镇建设用地布局的问题，忽视了广大乡村地区对空间发展的规划引导需求，一方面导致农村地区的各种基础设施管线建设缺乏规划协调，相互穿插，严重影响乡村空间的集约化利用，以至于使用任何一块新的建设用地都必需花费大量时间和经费进行各种管线设施的搬迁工作，而且通常是重复的搬迁，迁了又迁的情况普遍存在，由于管线搬迁不是竞争性服务，已经成为一些利益集团的重要利润来源，造成巨大的社会资源浪费。另一方面，《城乡规划》法实施后，村庄规划纳入城乡规划管理，现有的规划模式和内容对乡村地区缺乏系统全面、层次分明、环环相扣的上层次规划对下层次规划的要求和指引，不能满足城乡规划管理的需要，最后，与发达地区不同，重庆作为欠发达的地区，在农村的基本公共服务上缺乏系统全面的考虑。
2.3规划统筹城乡空间的实施保障问题
从城乡规划公共政策属性和规划特有的技术属性出发，研究规划实施的方法和途径。由于传统规划在各空间层面缺乏对规划实施和保障的有力措施，各种空间管理和管制政策相互独立，缺乏协调，实施过程中难以在短时间内消化相关规划资料，提出处理意见。如何通过整合有关专业规划对城乡空间的政策性要求，按照城乡规划的空间语言进行空间管制分区，在政策力度上体现不同的管理和引导要求？
2.4《中华人民共和国城乡规划法》在城市、镇、乡和村庄规划区以外地区进行规划许可的法律适用问题
从《中华人民共和国城乡规划法》的法规条文内容可以看出，规划法对五类规划提出了四类规划区的划定要求，分别为：城市、镇、乡和村庄规划区，与国土部门的建设用地类型---“城镇建设用地”和“村镇建设用地”有一定的对应关系。但是对于城镇体系规划涉及的在上述四类规划区以外的建设项目，如各种带状管线建设、点状基础设施建设和工矿点等建设项目，却没有提出划定规划区要求，四类规划区限定了《城乡规划法》的适用范围，使得规划行政主管部门在进行四类规划区以外地区的规划行政许可中存在违法风险。规划区范围作为强制性内容，要进行调整是非常困难的，所以，如何在城乡空间规划统筹过程中合理划定和正确理解“规划区”概念是需要深入探讨的问题？
2.5如何通过乡村规划引导城市资本向农村地区投入的问题
1号文件连续地七年再次聚焦农村，对农村集体建设用地的流转增加了两条途径，一条是农村宅基地和村庄建设用地整理所节约的土地的处置使用，另一条是经批准以租用等方式（不改变土地所有权性质）进行城镇规划区外的非公益建设项目建设。但条件是：“农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地，调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划使用，纳入年度土地利用计划，主要用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。”“有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。”
乡村要建设时才需要规划，乡村自身并没有资本进行投资建设，但确具有城市不具备的优越的各种资源，在思想没有解放前，以运动方式开展乡村规划难以真正解决乡村发展问题。今年1号文件为乡村提供的发展机会，已引发了巨大的乡村投资冲动，但是从政策到行动之间还缺乏桥梁，乡村规划的作用也因此显现。乡村规划应该怎样编才能发挥应该具备的作用，引导乡村以外的资本投入到乡村建设中去，为城乡统筹发展做好规划的引导和指引。
3统筹城乡空间的规划对策分析
3.1 开展空间战略分析，提升战略分析能力，合理确定区县域的空间架构，统筹各类规划的城乡空间发展目标
为了使规划“站得高，看得远”，占领发展战略的至高点，发挥规划的统筹协调能力，重庆市部分区县开展了空间发展战略的研究，通过对城市发展问题进行系统全面的深入研究，开展资源环境约束条件的综合评价，包括土地、大气、水等资源和环境承载能力分析，论证区域发展的理想规模，作为战略选择和发展目标预测的基础，提出有远见的城乡空间发展战略。提升对区域的空间战略分析能力，由城镇空间结构向区域空间结构的扩展，规划不仅考虑城镇及居民点的空间结构关系，还考虑了主要区域生态板块以及生态和基础设施综合廊道的结构性影响，并在空间结构中探视较理想的区域空间结构形态，研究城市发展的边界，增加区域空间结构的适应性，协调各类规划在空间上的发展目标。
3.2 明确规划协调重点，延长空间规划期限，减少各类规划的空间矛盾
各部门协调和联动是城乡空间规划统筹的必要条件，重庆市在试点区县的工作中，充分重视此问题，在政府主导下，规划期从2020年调整到2030年，主要相关部门也同时开展了相应规划期的专项规划研究工作。
3.2.1与社会经济发展规划的关系
通过政府层面对城乡空间发展战略的研究和讨论，统一了各部门对中远期城乡空间发展目标的认识，发展与改革部门也相应的开展了规划目标的研究工作，从社会、经济、环境等方面，提出了全面的发展目标，纳入规划成果。城乡规划应重视产业发展空间的布局研究，在全面分析各自发展条件和制约因素的基础上，提出各空间层次产业发展的布局设想，在征求发展与改革部门的意见后，作为空间规划的基础。
3.2.2与土地利用总体规划的协调
第一，规划需要从城乡统筹角度，对规划期内的乡村建设用地保障规模进行预测。尝试通过分析农村人口的发展趋势，以及农业的资源环境条件，对农业人口进行独立预测，在农村居民点合理布局的基础上，按一定的用地标准和集中度目标，对乡村建设用地和村庄建设用地的下限规模进行预测，提出安排指引意见。第二，应保障土地利用总体规划提出的基本农田保护面积和耕地保有量目标能够实现，考虑到农村人口在城镇化后的减少趋势，以及宅基地复垦等政策性要求，在规划上实现这些目标是可能的。第三，规划需要划定耕地、林地和园地相对集中的区域，分析2020年建设用地需求总量与建设占用耕地指标的关系，提出2030年的规划建议措施。通过三方面的措施基本实现与土地利用规划的协调。
3.2.3与生态环境保护规划的协调
通过引入生态功能区划的概念，根据区域生态条件进行生态功能分区，按照生态保护和建设的发展目标，结合资源环境条件，提出各类生态功能区的生态环境保护措施。在环境影响评价和生态环境承载力分析的规划内容，体现协调关系。
3.2.4与其他相关专项规划的协调
通过收集和解读已经编制的所有专业和专项规划，一般的区县都开展过涉及城乡空间的约10-20个专项规划，对这些规划进行逐一分析评价，解读有关的空间要求，以城乡空间协调发展为目标，提出城乡土地、水、森林、历史文化等各类资源有效保护、高效利用的措施，进行空间整合，确保空间利用效率。
3.3 考虑散居人口需要，合理开展村庄布点规划指导，在布局上保障农村基本公共服务的均衡化
生态学家在比较城镇化与农村居民分散居住对生态环境的危害程度时指出：城镇化和工矿建设对生态环境的危害程度最小，不足1％；而农村人口分散居住、滥垦滥牧、乱挖植物等危害最大，占全部危害生态环境要素的85％以上；其他自然因素占14％左右。重庆地处长江上游，境内大部分地区为山地、丘陵地带，生态环境脆弱，广大农村地区人口多、耕地少，土地瘠薄。国内外经验也表明：在经济不发达的落后地区，农村人口居住越分散，农民对土地资源的掠夺性开发就越厉害，对资源和生态环境的破坏和危害就越严重（2006年，汪文祥）。基于上述原因，规划只关注村庄集中居住人口成为主流。但是，重庆作为欠发达地区，农村散居人口远多于集中居住人口，在考虑引导农村人口集中居住的同时，村庄布点规划也应充分考虑散居人口对农村基本公共服务的需求，不能简单地以现状居民点的人口规模作为村庄布点规划的依据，应该对农村经济发展态势，农业资源条件，人均资源占有量进行分析，预测近期和远期农村人口发展的合理规模，结合城镇人口发展的预测，分析城镇化发展水平和总人口的关系。考虑散居人口的分布，合理布局农村大中型村庄和小型村庄位置，为实现农村地区基本公共服务体系的均衡化创造条件，保障各类基础设施和公共服务设施落到实处。通过农村公路网的统筹规划，明确乡道和主村道的布局以及主要的农村客运站点和区域物流设施的布点。加强农村电网、通信需求预测，对农村供水水源、排水系统进行分区。对穿越农村地区的各层次基础设施网络规划综合廊道，满足未来基础设施增长的潜在需要。
3.4 开展包括乡村规划在内的多层次空间管制分区规划
在计划经济时代，规划是计划的延续和空间落实，规划是为项目服务的。而在市场经济时代，投资主体是多元的，项目实施是随机的。这就要求我们必须改变传统的规划理念，要从空间资源管制的高度，通过统筹城乡空间规划布局，加强对具体建设项目的规划调控和管理，“实现由项目开发导向型规划到资源管治型规划的转变”（重庆市规划局调研报告 2007）。
通过整合各专项规划的空间管制政策，开展城市、镇、乡、村的规划多层次，全覆盖的空间管制分区，结合规划对生态环境、资源能源、历史文化和土地利用分区和市政基础设施综合廊道等的要求，划定已建区、适建区、限建区、禁建区四区范围，重点是依法统筹划定各类禁建区和限建区，协调各类规划的空间发展底线。要求明确各分区的范围和面积以及管制要求和措施，从而方便各级各类主管部门对区域空间管制的协调。建议将各类已建区和适建区纳入规划区进行管理。
3.5挖掘政策潜力、服务市场需求开展乡村规划
中央政策已经为乡村建设用地空间资源进入市场，发挥使用价值开启了一扇大门，乡村规划应该怎样编才能引导乡村空间资源市场的有效分配和合理使用。在政策理解上，应该有两点可以肯定，一是乡村建设用地在空间布局上是可以进行优化布局和调整的；二是乡村建设用地在规模总量上是有限制的，不能增加的。乡村规划应该注意说明问题哪？
3.5.1合理确定乡村建设用地的规划规模
作为空间规划的乡村规划不解决具体的用地指标问题，所重点解决的应该是在一定的建设用地规模限制内乡村建设用地的空间资源优化配置问题。面对乡村建设用地现状都已大大超出国家规范标准的现状，乡村建设用地规模的确定应该以土地利用规划的成果为依据，或以第二次土地资源调查结果为依据确定乡村规划的建设用地规模。重庆市在村规划编制导则中提出：“人口以增长为主的都市型和平坝型村，建设用地规模以现状村建设用地调查总量为依据，村居住建筑用地不宜超过50m2/人，余下村镇建设用地在满足耕地保护和生态环境保护原则的前提下，依据土地利用规划或相关政策按一定比例用于村产业发展。”参照土地利用规划确定的乡村建设用地规模，应该依据有关的政策确定是否将部分由于还耕。重庆市还为此专门建立了“地票市场”将整理出来的土地进行跨区县的交易，在全市范围内进行建设用地的资源优化配置。
3.5.2合理确定乡村居住空间的集中度目标，增加乡村居住空间的吸引力
十三届七中全会提出在不损害农民利益的情况下，鼓励农村土地等生产资料依法自愿流转，逐步搭建集体土地与国有土地同地、同价、同权的总体思路。为农村生产资料集约高效利用创造了较好的外部制度环境，农村居民随着生产资料的集中和生产水平的提高而在居住空间上集中的趋势将会更加明显。乡村规划应该在农村居住空间布局时充分反映这种发展趋势。
农村地区的居住空间集中程度间接反映生活质量，通过适度集中减少城乡差别，增加乡村居住空间的吸引力。由于农村的基本生活服务设施必需在一定的规模下才能维持，只有进入大中型村庄和小型村庄的农村人口才有机会享受接近于城市的基本公共服务水平，以提高生活质量。笔者认为对应于城镇化水平的人口指标，可以用农村居民的“集中度”指标描述农村居住空间，通过该指标对农村居民集中居住的比例提出目标要求，以指导开展具体村庄规划时能够合理确定人口和用地规模。所以，“集中度”指标也可以作为描述农村居民生活水平的重要指标使用。
确定农村居民“集中度”指标应对现状水平进行分析，了解村民发展要求，尊重农村人口迁移规律，合理确定规划期内的农村人口规模，在此基础上，根据村庄的经济社会发展条件、人均生产资料和农业生产力的发展水平，在横向比较发展阶段的基础上，提出“集中度”的规划目标。城乡规划能够解决的只是在规划期内集中居住人口的生活质量问题，即在一定集中度的指导下建设的农村集中居民点的规划问题。在重庆地区的丘陵和山区的农村居民普遍存在分散居住的情况，现状“集中度”一般在5-15%左右，规划未来5-10年可考虑15-25%的农村居民集中居住，在经济相对发达的大中城市周遍地区和较平坦的地区规划可考虑60-70%的农村居民在规划期内集中居住。
3.5.3开展乡村旅游资源的培育和接待设施布局规划
除了纯农业和畜牧业的产业化项目外，具有市场需求潜力的乡村投资取向之一，是乡村旅游、休闲和度假资源的培育和开发。因为如果仅仅依靠乡村自己的积累和资源进行建设，大多数的乡村没有太多的规划编制必要性。所以笔者认为，乡村规划编制的一个重点就是如何引导城市资本投入到乡村的旅游、休闲和度假功能上去。满足城市市民向往大自然的基本需求，培育季节性乡村空间景观，吸引城市居民前往消费。将有限的乡村建设用地围绕乡村旅游资源的开发需要进行合理布局，吸引城市资本进行乡村休闲和旅游接待设施建设，才能有回报，形成乡村投入和产出的良性循环。
3.5.4完善乡村规划和建设的引导政策
1、税费政策
完善乡村建设的配套费和规划管理费的收取政策，对自住需求以外的非公益性建设活动应该适当收取，用于乡村公共基础设施的建设和维护。
2、鼓励在规划乡村建设用地进行永久性开发建设的政策
通过规划确定的村庄规划区建设范围应该具有法律效力，在以后新编的规划中应该保持连续性，避免将村庄规划区改变为其它规划区或项目建设用地。引导对乡村非公益性建设项目的长期投资，减少投资风险。
3、保障非公益性设施的市场流转政策
对于农村居民非自住需求以外的建设成果，应该放宽对流通对象的限制，目前严格限制在本村以至本社范围内的投资主体才能流通的政策，实质上一直严重制约着乡村的发展，必须进行调整。给社会投资有一个退出的渠道，不应该是一种只准投入，不准推出的单向政策环境，那样只会将广大的投资者拒之门外。
3.6 扩展“规划区”概念的建议
在四类规划区外存在一些区域，仍然需要《城乡规划法》进行调节，而《城乡规划法》由于各种原因没有提出该区域作为规划区进行划定的要求，使现行规划区以外的建设项目不能纳入规划管理。建议将“四区”划定工作延伸到各层次规划中进行全覆盖，深化各层次的空间管制规划内容。
对此问题，浙江省在开展县市域规划试点工作中，将城市规划区覆盖到行政辖区范围，作为经济较发达地区，这样处理有一定的合理性。但是这种将镇、乡、村规划区弱化的办法，在实际的操作层面存在一定的法律障碍。与规划法设立各类规划区的初衷不一致。所以，笔者认为，可以有两条思路。
思路一：由于没有纳入现行规划区的主要是各类基础设施项目和分散的居民点，建议在城市、镇、乡和村庄四类规划中，分别增加基础设施综合廊道，作为相应规划区的组成部分，使规划区不仅是独立的块状区域，应该是具有块状、带状和点状多种空间形态共同组成的规划区。各级规划的规划区不应该只有一个圈，应该是大大小小的圈。
思路二：建议增加“城乡规划区”（或城镇体系规划区）的概念，与城市、镇、乡、村庄规划区并列，将城镇体系规划层面的适建区和限建区范围的建设活动纳入《城乡规划法》的规划区范围进行调节。理由是：1）与现行的四类规划区概念没有冲突，是并列关系，是对《城乡规划法》的规划区概念的补充和完善，不存在实际违反《城乡规划法》的问题。2）“城乡规划区”（或城镇体系规划区）的概念相对于“城市规划区全覆盖”的概念将镇、乡、村规划区弱化的办法，更有利于《城乡规划法》实施的连续性，可能更适合于欠发达地区的实际情况。
4 结 语
城乡空间的规划统筹工作是一项需要长期探索的事业，作为复杂巨系统的一个部分，应通过多专业交叉研究，我们的认识才能不断深化。本文提出的对策和分析并不仅是个人的观点，大部分观点是在试点过程中集体智慧的总结。在此对参与试点工作的苏自立、彭瑶玲、易峥、林立勇、何波、江平、余焱等领导和同志表示感谢。
参考文献（references）
1 重庆市规划局区县处关于浙江省推进城乡一体化开展县市域总体规划编制工作的调研报告[Z] 2007
2 汪文祥面向建设“小康社会”的重庆市小城镇发展战略[Z] 重庆市城镇发展战略研究 2006
3 孟庆规划由“城市”向“城乡”转变的思考 [J] . 规划师，2008（5）
