改革以地谋发展模式

刘守英 原创 | 2012-01-08 11:24 | 投票
  

  土地在中国经济强劲增长中扮演的角色举足轻重。在高速工业化、城市化进程中,地方政府利用低价强制征用农民土地、独家出让建设用地的独特土地制度安排,实现土地从资源向资产、资本的转化,获得巨额土地增值收益,以此作为城市建设的资本,为经济高增长做出了巨大贡献。但是,这种以地谋发展模式的风险不断累积与加大,不仅加大了经济运行的风险,也带来被征地农民权益丧失和生计受影响的社会风险,以及导致官民冲突危及稳定的政治风险。

  以地谋发展模式已难以为继

  中国经济的高增长,从宏观层面看,一靠高投资和高出口,二是依托政府主导下的地区竞争。从结构特征看,主要依靠高速的工业化和快速的城市化两大引擎拉动。土地在其中扮演了举足轻重的角色。土地的宽供应和高耗费保证了高投资;压低地价的低成本供地保障了高出口;以土地的招商引资推进了高速工业化;土地出让收入和土地抵押融资助推了快速城镇化。由此形成独特的“以地谋发展”模式。主要依靠两大支柱。一靠强制、低价的征地制度。征地是农地非农化的惟一管道,国有土地成为非农建设的惟一合法用地。二靠政府垄断下的国有土地有偿出让制度。土地出让收入在地方发展中的作用越来越显着。

  以地谋发展模式在快速推进中国经济增长的同时,也暴露出诸多弊端,主要表现为:

  一是政已经府成为土地违法违规的主体。在征地过程中,地方政府担当着决策者、制定者、组织者、实施者和裁决者的角色。地方建设主要依靠土地出让和土地抵押融资,地方政府也有多征、多占、多出让土地的激励,由此造成地方政府大量违规违法用地。2010年,全国违法用地的数量达6.6万件,面积达67.7万亩,占用耕地达27万亩。铁路、公路、水利等基础设施建设项目未批先建问题突出。

  二是形成地方政府债务风险。1997年以来我国地方政府性债务规模逐年增长。2010年,10.7万亿元债务余额约占当年GDP的26.9%,加上名义指标表现的公共部门债务约相当于GDP的20%,以及政策性金融机构发行的金融债券等约相当于GDP的6%,我国总体公共部门债务率在50%-55%,按照公共债务余额占GDP60%的欧盟标准,我国总体债务风险仍处于警戒线之内。但局部地区的债务情况不容乐观。至2010年底,我国东部地区加计划单列市、中部地区和西部地区负债率分别为19.2%、24.2%和36.4%,按美国口径都已越过警戒线。按加拿大口径,中部地区已经逼近警戒线,西部地区则远远超过警戒线。更重要的是,抵押土地已成为政府偿债的最重要来源,2010年底,各级政府承诺用土地出让收入作为偿债来源,占地方政府负有偿还责任的债务额比重为37.96%。一旦土地出让收入下降,地方政府偿债能力就会急剧下降。

  三是银行金融风险。地方政府融资平台由省、市复制到县、乡,行业从城市建设、交通延展到新能源等各个领域。这些平台贷款有的是以可以很快变现的土地抵押,有的是以未来土地收入预期的收益权质押,有的干脆以政府信用担保,存在不同程度的风险。截至2010年底,融资平台公司政府性债务余额占地方政府性债务余额的46.38%。地方各级政府已支出的债务余额中,用于土地收储的占10.62%。 银行贷款总额占到地方政府性债务资金的79.01%,其中负偿还责任的债务中,银行贷款占比为74.84%。

  四是形成政府与被征地农民的冲突和对立。根据国家信访局统计,群体性上访事件60%与土地有关。土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点,占社会上访总量的40%,其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%,每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。

  现行征地模式的社会风险和政治风险加大

  我们对2003年以来国内媒体公开报道的116个征地上访和群体性事件作整理与分析,有如下特点:

  征地引发的群体性事件呈加重和易发、多发态势。从时间顺序来看,2003年以来,由征地引发的冲突和群体性事件发生频率呈加大之势。其中,2007年以后明显增加,2010年频繁发生,达到45件。2010年和2011年两年发生的征地群体性事件就占到2003年-2011年被报道事件总数的62%。从地区分布来看,征地冲突案件不仅分布广、而且经济越发达地区,冲突爆发越集中。

  被征地农民的上访多由所征土地被用于经营性用途而起。在116起征地上访事件中,有26起土地被征用后用于商品房建设,28起用于工业园区建设,9起用于商业旅游开发,这三项就占到报道事件的54%。被征地农民之所以对被征土地用于经营性用途反应非常强烈,主要是因为地方政府征收土地的低补偿与土地出让用于经营性用途的高价之间的反差太大。包括公路、铁路、机场、科教文卫等重点工程和基础设施工程征地引发的群体性事件占41.3%。这些公益性项目征地引起农民上访甚至群体性事件,主要是因为补偿费过低、土地款分配不透明等所致。

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