养老金:两途径可解决收支缺口

马骏 原创 | 2013-01-28 07:08 | 投票
  

  2011年数据显示,中国城镇基本养老保险基金总收入为1.7万亿元,总支出为1.3万亿元,年末累计结存达1.9万亿元。当前看来,中国养老金收支状况良好,但根据我们的养老金模型研究发现,未来中国养老金将可能出现巨大的收支缺口风险。

  如果不改革养老金体系不可持续

  在短中期内,中国养老金风险主要来源于城镇企业职工基本养老保险的转轨成本。根据我们的模型测算,未来38年内(但主要集中在2021年前),转轨成本带来的城镇企业职工基本养老金累积缺口相当于2011年GDP的12%(采用名义GDP增长率作为折现率)。

  在中长期内,人口老龄化是导致养老金收支缺口的更为主要的因素。人口老龄化将直接改变中国养老金缴费群体和负担群体的规模和比例,进而对养老金收支产生重要影响。我们的模型显示,目前在城镇养老金体系内,大约是3个劳动力赡养1个老人;到了2050年,将变为约1个劳动力赡养1个老人。由于赡养率的大幅提高,而替代率又难以下降,就会导致很大的养老金缺口。我们的测算结果是,在未来38年内,人口因素带来的城镇企业职工基本养老金累计缺口相当于2011年GDP的57%,人口因素带来的机关事业单位养老金累计缺口相当于2011年GDP的14%。很显然,如果不改革,养老金体系将不可持续。

  对于改革的时间表,我们认为今后十年是机遇期,机不可失。我们根据养老金模型预测了缴费群体和支出群体的数量变化,发现养老金收支面临的三个时期,即2022年之前的“宽松期”,2022年-2035年的“渐紧期”,2035年之后的“恶化期”。在今后十年的宽松期内,由于城镇化和参保率的提高,养老金的缺口还不会很大,因此为改革提供了重要的窗口。在“渐紧期”内,中国城镇养老金收支压力逐渐显现,如届时改革的效果尚未显现则将体现为对财政的巨大压力,更不用说之后的“恶化期”。换句话说,如果不在宽松期内未雨绸缪及时改革,养老金问题就可能在2035年后成为政府债务危机的导火索之一。

  对于改革的方案,我们认为提高企业职工退休年龄和划拨国有股份是两项最根本的措施。具体建议是将企业职工退休年龄逐步于2015年-2050年间平均提高近七岁 (男性提高4岁,女性提高9岁) ,并逐步将80%的政府持有的国有企业股份划拨到社保系统。

  延迟退休被各国普遍选择

  在退休年龄改革方面,目前中国企业男性职工平均退休年龄约为60岁,企业女性职工的平均退休年龄约为52岁,相对于美国、日本等主要国家以及OECD国家的平均水平都明显较低,具备提高的空间,尤其是女性。从动态来看,中国退休年龄的提高也是合理和必要的。1980年至2010年间,中国人口的平均预期寿命每五年上升约1岁,这一趋势在未来几十年内仍将持续。到2050年,中国的人均寿命很可能会达到82岁,女性会更高。如果那时候企业女性职工的平均退休年龄还是52岁的话,那么退休后还有30多年的时间无所事事,实在是人力资源的巨大浪费,同时也会大幅度增加养老金的支付压力。

  老百姓不赞成提高退休年龄是全世界都存在的普遍情况。但是,几乎所有严重老龄化的国家最后都提高了退休年龄也是无法回避的事实。目前许多发达国家都已经进入政府债务危机或债务危机的边缘,其中一个原因就是与老龄化相关的社会保障支出大幅上升。要推动退休年龄的提高,必须有效地化解来自于社会民众的压力。英美德等国采取的对策是,以立法形式达成在长期内逐渐提高退休年龄的全民公识,避免一次性大幅提高退休年龄造成的短期社会压力。如英国已经通过《就业平等协议》,退休年龄将从现在的男65岁、女60岁,逐步提高至2044年的68岁(男女一样)。1983年美国《社会保障法案》也规定,至2017年,美国退休年龄将由65岁逐步提高到67岁。参照其他国家的改革经验,对于中国而言,退休年龄的提高,应该未雨绸缪,逐步提高社会民众的接受度。特别需要提到的是,中国男女现存的退休年龄差距较世界其他国家明显偏高,在改革过程中应该尽量减小这一差距。

  扩大国有股份 划拨社保规模和比重

  在国有股份划拨方面,我们建议在今后38年中,逐步将80%的政府持有的上市国企股份划拨到社保,使所划拨的股份所带来的股息红利成为养老金的重要的可持续的收入来源之一。目前中央和地方政府持有市值约12.2万亿元的上市国有企业(按2012年8月末的市场价格估计)的股份。其中,中央政府系统持有约9.7万亿的企业股份,包括国资委和其他部委系统的6.1万亿元,汇金和财政部的3.4万亿元,以及地方政府系统持有约2.4万亿元的企业股份等。关于改革的时间表,我们的具体假设是,作为试点,今后几年内将20%-30%的上市国有企业的股份划拨到社保,为今后更大规模的划拨提供经验。

  社保如果需要套现一部分国有股份,应如何操作?本文预测中的一个技术性假设是,国有企业股份划拨到社保体系后,由社保继续长期持有,这些股份的分红将成为社保系统的一个重要的可持续的收入来源。但是,这并不排除社保套现一些增长潜力较弱的企业的股份,然后用套现的收入投资于其他更有升值潜力的企业股份或其他资产。套现的具体操作方法,除了在交易所市场上出售,还可以通过OTC市场定向拍卖、通过各种衍生工具(比如可交换债券、可转换债券)来实施转让。另外,还可以考虑用ETF (类似于香港的盈富基金)的形式将部分社保持有的国有资产打包挂牌上市,以提升市场的流动性。

  如果以上两项改革同时实行,将极大地改善中国城镇企业养老金统筹账户的收支状况。我们的模拟计算表明,到2050年,城镇企业养老金统筹账户总体收支缺口将由改革前占GDP的6.6%下降至改革后的1.5%,累计缺口则由占GDP的69%下降至占GDP的1%。这两项改革将基本解决城镇企业养老体系面临的缺口问题,保证其财务上的可持续性。

  马骏 肖明智

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