为“土地财政”说句公道话

韩洪锡 原创 | 2013-04-02 15:05 | 投票
  

  我国大多数地方政府财政收入的重要来源是所谓的“土地出让金”,俗称“土地财政”。它指的是地方政府从农民手中以相对低的价格征收土地,然后给房地产开发商高价拍卖而取得的差额收入。据财政部在12届人大1次会议上做的预算报告,2013年我国土地出让金规模将高达27,404亿元,占地方政府总收入的23.7%。如果扣除来自中央政府的转移支付部分,占地方政府本级收入的41.2%。有的地方对土地出让金的依赖程度甚至更高,到了不卖土地就寸步难行的程度。它说明所谓的“土地财政”不是想取消就能取消的。

  有的人提议扩大在增值税等税收收入中分配给地方财政的比率,从根本上消除地方政府对“土地财政”的依赖。但它涉及到国家整个税收制度的大改革,而且恐怕在规模上达不到完全替代的程度,另外还有是否比现在的“土地财政”制度更有利于发挥地方政府积极性的问题。

  不少人认为“土地财政”制度是地方政府对农民的“剥削”,而地方政府的官员们反过来抱怨他们“不当家,不知柴米贵”,不明白目前在中国“土地财政”之所以不可避免的理由。其实,我国产生“土地财政”的原因和作用都很复杂,不应以个人感情和价值标准来进行评价,需要超脱于被征地农民和地方政府立场的分析。

  地方政府有权取得“土地增值收益”的一部分

  根据目前我国宪法的规定,城市的土地属于国家所有,而农村的土地属于农民集体所有。“土地管理法”又规定,只有国有土地才能用于工商业开发,除了经过县以上政府特殊批准以外,集体所有的农地和宅基地不得改变其原来的用途。

  根据上述法律规定,房地产开发,招商用地和城市公共设施的建设用地只能由地方政府从国有土地储备中提供,而国有土地是地方政府通过征收农民集体所有土地转变过来的。所以不管用拍卖还是无偿转让的方式,代替国家行使国有土地所有权的地方政府决定其用途不存在任何法律上的问题。

  土地在改变原来用途的过程中可以增值数倍甚至数十倍,那么谁有权取得这些土地增值的收益呢?北大周其仁教授认为土地增值同白菜涨价没有什么两样,所以土地增值的收益应全部归农民(集体)。最近吴敬琏教授也公开批评政府通过“造城运动”从农民身上“赚取”高达30万亿元的土地差价,言外之意是那些农民应该获得土地增值的全部收益。

  这些貌似关心农民利益的观点容易占据道义上的制高点,加上近年来频繁发生土地征收纠纷事件,新闻媒体又大量揭露很多地方政府官员在征地过程中利用权利寻租的劣行,所以这些对“土地财政”的批评容易引起社会的共鸣。但是这种批评容易混淆问题的本质,误导人们。

  土地和一般的商品根本不同,具有不可移动和不可再生的特点。所以土地增值的原因当然和白菜等产量可以发生变化的普通商品不一样。当土地用于非农用途的时候,决定一块土地市场价值的无非就是它的特殊位置。地理位置不同的土地在当地经济发展中会起到的作用有巨大差异,但这和谁开始拥有所有权(或使用权)没有任何关系。

  在工业化和城镇化过程中土地发生增值,不仅是由于“政府代表社会的投入所致”,更重要的是全体当地居民(包括农民工等临时居住的外地人)共同努力发展当地经济的结果。正是当地的经济发展需要把特定位置的土地转为非农业用途,这种需求才是土地增值的唯一原因。偶然拥有那块土地所有权(或使用权)的人并没有做过多少使土地增值的努力,因此要求把土地增值的收益全部占为己有的主张于情于理都说不通。

  即使在土地私有化的国家里,地主必须以税收的形式把土地增值收益的很大一部分上交给政府。在工商业用土地开发过程中那些国家的政府也没有完全迁就“钉子户”的要求,必要时也动员国家机器采取“强拆”措施,以保护当地住民的整体利益。

  既然城镇化过程中土地增值的收益不应由土地所有者(或使用者)全部占有,那么政府代表为发展地方经济作出贡献的所有居民以“土地出让金”(或者以土地增值税等其他手段)的形式取得农民土地增值收益的一部分,把它用于地方经济的发展,包括建设城市公共基础设施,这在法律和道义上都不存在任何问题。

  倒是那些主张土地增值的收益全部归农民的人们应该收起那些貌似为全体农民利益请愿的“大旗”。因为他们只代表在政府征收土地过程中尽可能多获“级差地租”的一小部分城市郊区农民(包括农民集体组织)的利益,和远离城镇,不发生征收土地行为的地区的大多数农民利益没有任何关系。至于目前特定地区的政府和被征地农民之间的土地增值收入分成比例如何决定才算合理,应根据实际情况由当事者双方协商决定,不能用土地增值收益应全部归还给农民的错误观点来滥用“民意”。

  应充分肯定地方政府推动城镇化的成就

  最近社会上有个值得重视的倾向,即有些人把地方政府某些官员的违法行为看作是地方分权化的必然结果和普遍的现象,以此否定地方政府发展地方经济的必要性,所作的努力和取得的巨大成就。在他们看来好像地方政府不应对发展地方经济有什么作为,只管好当地居民的福利即可。这种观点不顾我国目前市场经济还没有成熟的国情,没有看到在中国的条件下地方政府之间发展地方经济的激烈竞争正是推动中国经济高度成长的重要原因这一事实。

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