存款保险制度要有中国特色

曾刚 原创 | 2014-04-09 06:21 | 投票
  

  存款保险是现代金融安全网的核心内容,是维护金融稳定和处置问题金融机构的重要制度保障。在国内,有关存款保险制度的研究和讨论由来已久。近年来,随着金融改革深入,尤其是利率市场化加速,银行体系的潜在风险开始不断增大,建立存款保险制度的迫切性也有所上升。也正因为此,十八届三中全会的《决定》指出,要“建立存款保险制度,完善金融机构市场化退出机制”,由此成为新时期中国金融改革的重要内容之一。

  从发展历史看,真正意义上的存款保险制度始于美国。为挽救经济危机中行将崩溃的银行体系,美国国会在1933 年通过《格拉斯—斯蒂格尔法》,要求建立存款保险体系。在此背景下,联邦存款保险公司(FDIC)于1934 年正式成立。之后,到了20 世纪60年代初,才有少数国家(如印度)开始效仿,但未成为普遍做法。到20 世纪七八十年代后,大规模金融危机频繁爆发,更多经济体为提振社会信心、维护金融体系稳定,存保制度开始被逐步接纳。不过,由于发展历程和内外环境上存在差异,各国存保制度形神各异,相去甚远。哪一种模式更优?理论与实践上都还无定论。

  首先,在存款保险制度架构上。许多国家同时存在不止一个存款保险机制,像美国、德国、意大利、日本和加拿大等国均是这种情况。在这些国家中,不同的存保制度往往对应着不同类型的银行业机构,比如商业银行、信用合作社等。从组织结构来看,建立显性存保制度的国家,其形式也各有不同,既有公司形式,也有非公司形式(如存保基金)。

  其次,在管理模式上。一些国家(阿根廷、巴西、意大利、西班牙和瑞士)的存保制度采用的私营模式,由市场参与者(主要是银行以及信用社等)自发组织并管理,还有一些国家(如法国、德国和日本)则采取公私合营方式,其他国家则全部由官方建立并管理。

  第三,在授权模式上。各国存保制度在授权模式上的差异最为明显。根据现有划分标准,大致有三种主要的模式,即“付款箱”(Paybox)、“成本最小”(Loss minimizer)和“风险最小”(Riskminimizer)。“付款箱”是最基本的一种存款保险制度,在这种模式中,存保机构的主要职责是在银行被关闭或破产时对存款人进行赔付,不具有审慎监管职责或干预银行机构的权利。目前采取付款箱模式的主要国家(地区)包括德国、澳大利亚、印度、中国香港、荷兰、新加坡、瑞士和英国等。

  “风险最小”模式中,存保机构权力较大,类似于一个新的银行监管主体。其权限不仅包括对存保基金或存保机构所面临的风险与(已形成的)损失进行管理,而且还包括对健全机构及其风险形成过程进行监督管理,以实现预先防范风险和及时化解风险的目标。在实践中,采用风险最小模式的国家较少,代表是美国。“成本最小”的权限介于以上两者之间,相对更接近于“付款箱”模式,采用此模式的主要国家包括日本、法国、俄罗斯、加拿大、意大利等。

  第四,在保障范围上。受经济发展水平和其他因素的影响,各国存款保障的限额也相差甚大。在21个金融稳定理事会(FSB)成员国中,保障限额最高的是澳大利亚,为100万澳元,最低的是印度,为2240美元,21个国家平均为14.5万美元;用保障限额与人均GDP之比来衡量,印度尼西亚最高,为8000%,阿根廷最低,为80%;从受保障的存款金额占全部存款的比重来看,美国最高,达到79%,新加坡最低,为19%,21个国家平均为41%;在受保障的账户数占全部账户比重方面,巴西最高,为98.9%,意大利最低,为55%,21个国家平均为84%。

  最后,在保费定价上。主要有单一保费和基于风险的差异化保费两种。所谓单一保费是指所有投保机构,无论风险大小和类别差异,均采用统一的保费标准,当然,保费标准可以随时间推移和环境变化进行调整。基于风险的差异化保费则是指根据投保机构的风险情况征收不同费率水平,高风险机构收取的费用较高,低风险机构收取的费用较低。根据可获得的资料,在主要经济体的实践中,目前两种模式的使用大致相当。

  尽管正式方案到目前为止仍未推出,但相关媒体报道显示,中国的存款保险制度在实施之初,极有可能采用基金的模式,在保费方面则倾向于使用差异化风险定价。此外,媒体报道也提到了存保机构的现场检查权方面的问题,等等。由于尚无具体的方案,我们还无从对国内的存保制度做更为全面的评价,而主要是根据国际实践,以及上面所提到的几方面信息,提出几个在未来实践中需要注意的问题。

  首先,应因地制宜,实行符合我国国情的显性存保制度。从国际经验看,各国存保制度差异巨大,很难简单以其中某个国家作为模板进行仿效,否则,由于内外部环境的不同,实际效果或可能南辕北辙。为此,建议在设计制度细节和推进时,应充分考虑我国的实际情况,包括经济发展水平、银行业发展路径、银行业结构以及公众的认知与接受程度,等等,不宜片面行事。

  其次,应弱化存款保险的审慎监管权力。从国际经验看,仅有少数国家(以美国为代表)的存保机构负有较强的监管职能,溯其根源,是因为其成立时间较早,而当时银行监管相对粗糙,存保机构的介入不失为一个有益的补充。而在绝大多数国家引入存保制度时,特别是上世纪80年代末以来,在巴塞尔委员会的推动下,对银行业的监管已达到相当专业和复杂的程度。在这种背景下,引入一个新的机构来填补监管真空的意义不大,反倒可能引发严重的监管扭曲。具体而言,在存保机构具有一定现场检查权的情况下,其检查内容、整改及处罚所能涉及的范围,与现有银行监管机构如何分工和协调,是一个很有意思的问题。如果二者的标准和导向不统一,银行应该如何处置?这到底是会降低银行风险,还是加大银行风险?怕都不是很好回答的问题。从这个角度看,如何建立存保机构与银行监管部门的沟通、协调机制,在很大程度上决定着这个制度的实践效果。

  第三,存款保险的覆盖范围上。从国外实践看,在那些之前存在隐性担保或全额保险的国家,存款保险制度的引入在短期内可能对中小银行产生负面冲击(如公众将中小银行的存款转移到大银行,以规避风险),反倒会对金融稳定造成威胁。因此,建议在确定存款保险的覆盖范围(受保险账户的类型及最高受保限额)时,可参考人均收入、人均存款等因素,尽量保证赔偿限额能够覆盖绝大多数储户和绝大多数账户。此外,在实施进程上也可考虑从全额保险逐步过渡到限额保险,以避免对中小银行的不利影响。

  第四,在保费定价上,虽然基于风险的差异化定价能产生较好的激励效果,并在长期内降低存款保险基金的损失。但风险定价同样有内在缺陷,一是会提高问题银行的资金成本,加大其风险暴露;二是由于风险评估本身存在顺周期性(即经济上升期风险较小,经济下行期风险较大),差异化定价可能会放大银行的周期性风险。具体到中国,由于外部环境和自身管理方面的原因,广大中小银行机构(尤其是农村机构)的平均风险远高于国有大型银行和股份制商业银行,差异化费率或许意味着应该缴纳较高比例的保费。这些中小银行机构在与大银行的竞争中本已处于劣势,缴纳更高的保费,会加剧其在竞争中的劣势。如果考虑到许多中小银行的客户以小微企业和农户为主,这甚至还可能影响到这些客户的融资成本和资金可得性,与更高层面的国家政策不相契合。有鉴于此,可考虑采纳一些专家的建议,在存款保险制度实施初期,根据银行的类型(而不是风险)来实施差别费率,即将银行分为国有银行、股份制银行、城商行和信用社等类别,各类别分别适用不同的费率区间。在这个阶段中,原则上,风险更大的中小机构所适用的费率区间应更低。而在同一类型内部,可在根据各机构风险大小的不同,进行差异化定价。等到未来制度更为成熟,相关基础条件更为完善之后,再考虑向更科学的风险费率方式调整。

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