城市化和城市发展:我们在争论什么?

陆铭 原创 | 2017-05-09 21:12 | 投票
标签: 城市化 

  城市化和城市发展的问题,无疑是当前中国最为重要的问题之一,同时也是充满争论的问题。以我多年的观察,很多争论其实源自大家没有把理论基准(benchmark)、国际经验和当前中国的政策背景搞清楚,从而误读一些具体现象产生的原因,相应得出的政策含义也就南辕北辙。

  总的来说,中国是一个带有“从计划向市场”转型特征的国家。中国城市化和城市发展中产生的一些现象有其市场经济的普遍规律的一面,比如城市化水平的不断提高,以及人口向大城市和大都市圈集中。同时,中国的市场经济仍然有很多计划经济时期遗留下来的转型特征。处在转型时期的很多负面现象,并不是市场经济体制下的普遍规律,而是因为市场经济中的转型特征所致。因此,在展开具体问题的讨论之前,有必要梳理一下中国有哪些转型特征影响了当前的城市化和城市发展。只有这样,才能真正让市场成为资源配置的决定性力量,而政府更好地发挥作用,真正尊重城市化和城市发展的普遍规律。

  一、城市体系之内不同城市规模的决定:市场与政府的边界

  由于城市问题涉及多个学科,因此,需要为这个问题找到一个分析的基准,这个基准必须具有足够的一般性和包容性,避免使用难以对话的概念,以利于在最大程度上达成共识。为此,我们把城市规模的决定表述为个人、企业和政府互动的过程,其基础是企业和居民的选址行为,是市场主体权衡利弊的结果。这样的城市规模决定过程由五个构件共同组成:

  1.需求:企业选址追求的是利润(收益)最大化,个人选址反映的是对美好生活的向往,人口向着收入更高、就业机会更多和综合生活质量更好的地方迁移。

  2.约束:企业和个人的决策面临资源与环境容量的约束。

  3.价格:在市场机制下,企业和个人消耗的资源越多,边际成本越高,所付出的价格也越高。这样,通过市场价格调节,城市规模必然小于资源与环境容量约束,否则就必须支付一个逼近无穷大的价格,没有企业或个人愿意付出这个价格。

  4.供给:虽然在短期内资源环境的总量是给定的,但是在长期,资源和环境的总量可以通过经济增长以及技术和管理手段来增加。技术和管理的水平决定了城市扩张所需要付出的边际成本有多大。

  5.政策:自由市场经济机制并不是万能的,当市场出现外部性问题时,个体的行为给别人带来坏处却未承担成本,或者给别人带来收益却未获得收益。这时,个体决策所决定的城市规模将偏离社会最优,政府的职能是通过减少负外部性,增加正外部性来调整个体行为,使其接近社会最优。

  在上述城市规模决定的基准中,体现了市场经济作为资源配置的决定性力量,而政府更好地发挥作用。政府发挥的作用体现在两个方面:第一,通过政府掌握的技术和管理手段来增加供给,比如说,上海市建设青草沙水库来增加生活用水供给能力,同时,通过西电东输和西气东输来增加能源供给;第二,政府可以在出现环境污染和交通拥堵的负外部性问题时,通过政策来减少负外部性,比如征收排污费和车牌税;同时,在存在知识外溢这样的正外部性的领域,通过政策来增加正外部性,比如举办公益性的文化活动。

  在出现外部性问题和城市偏离最优规模时,需要将市场价格机制与行政手段进行最佳的配合,来使城市规模接近最优。对于负的和正的外部性,分别可以通过征税或者补贴这样的价格机制来调节个体的行为。在有些领域,涉及到跨代的长远目标,比如一块地的用途变更成本极大,而未来需求又充满不确定性,这时,由行政手段规划城市用地的用途仍然是价格机制有益的补充。

  在上述基准之下,不同功能、不同地理和自然条件的城市达到不同的最优城市规模。有些城市所发展的产业具有更强的规模经济效应,其规模更大,另一些城市的产业结构没有很强的规模经济效应,其规模就比较小。在一些偏远且自然条件不好的地区,是不是需要一些小城镇,以及这些小城镇规模有多大,取决于当地能否供给一些有需求的产品(比如农产品和自然资源)和服务(比如旅游)以及相关产业的就业容量。于是,不同地区不同规模的城市就组成了一个相互分工、协调发展的城市体系。

  根据上述基准,人为地设定城市的“承载力”缺乏理论基础。事实上,这个“承载力”如果是指环境资源总量,那么,在长期它是动态可变的。水和能源甚至可以通过运输来增加,关键是运输成本要通过价格机制进入微观主体的决策。对于空气质量,则可以通过对生产和生活中的排污进行征税而促进产业结构调整和生活方式转变。在短期,如果价格机制(包括税收)反映了利用资源的成本,既有的承载力是不会被突破的。

  同样根据上述基准,直接地管制一个城市的人口规模也缺乏理论基础和国际经验,更无法保证行政管制的城市规模是社会最优的。不仅如此,如果在运用行政手段控制城市规模的过程中,让一部分人更多地承担城市规模带来的成本,让另一部分人更多地享受城市规模带来的收益,那就有违市场经济的公平性。因此,在世界各国的城市规划中,人口目标是个预测数据,而不是“控制目标”,不会采取“将人口数量控制在……”这样的表述。
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