我国农村社会保障问题研究述评

我国农村社会保障研究综述

【摘要】在过去的10多年中，农村社会保障问题越来越受到国家的重视和关注，政府在农村社会保障制度的建设上虽有做过很大的努力,但至今在农村还未形成一套完善的社会保障模式.以此为背景，我们尝试对我国关于农村社会保障问题的研究进行归纳，并梳理其理论逻辑，力求从全面了解我国目前农村社会保障问题的研究现状，为更好的进行农村社会保障建设的实践提出建议。

【关键词】农村社会保障制度   城市社会保障  社会保障模式

由于一直以来，我国重点发展城市社会保障，对农村社会保障的建设重视程度不够，由此导致我国社会保障理论界对农村社会保障的研究不够深入，进入90年代以来，随着工业化和城镇化的进程加快，农村社会保障问题引起了人们的普遍关注，对农村社会保障的研究逐渐深入，有关农村社会保障的著作和文章也纷纷涌现。国内学者针对我国农村社会保障中存在的问题提出了自己的观点，例如在中国农村应建立什么样的社会保障模式、农民养老问题、农村最低生活保障制度﹑农民工社会保障问题等都是人们讨论的热点。下面将国内学者有关农村社会保障的观点加以概括。

一﹑农村社会保障制度建设的研究

（一）现阶段农村社会保障建设重点的讨论

第一种观点，武汉大学公共管理学院副院长胡象明教授认为改革开放以来中国农村的社会保障机制出现了一系列新的问题，农村原有的集体保障机制和土地保障制度受到冲击，农村家庭的保障功能被大大削弱，这将影响整个社会的稳定，加快建立和完善农村社会保障体系非常重要和迫切，他提出，在完善现有扶贫政策和加大重点贫困地区扶贫投入力度的基础上，应努力搞好面上的农村扶贫和救济工作；应把农村养老保险作为农村社会保障制度改革的重中之重，在现有试点的基础上做好普遍推广工作；尽快恢复和完善农村合作医疗制度，并使之与农民个人医疗保险结合起来；把农村失业保险、工伤保险有计划地纳入农村社会保障的范围；应把农村贫困家庭子女的教育保障纳入农村社会保障范围[1]。
   第二种观点，农村社会保障问题研究课题组认为根据中国农村经济发展水平，现阶段的社会保障基本模式是以农民家庭自筹保障为主、国家保障和集体保障为辅，首先把重点放在社会救助保险和福利服务的层面上，重点是救灾救济、养老保险和优抚安置、社会福利服务[2]。

第三种观点认为，现阶段中国政府在构建农村社会保障制度体系中的责任重点应当集中在以下三个方面：首先，进一步强化农村社会救济制度建设中的政府责任。国家对于社会救助对象要发挥主导作用，承担起建立社会保障体系中最基础性制度的职责。应当在绝大多数农村地区建立起最低生活保障制度，同时继续大力实施扶贫开发政策，使农村贫困人口既真正得到救助。其次，政府有责任强制性推动农村基本医疗保障制度建设。再次，在完善家庭保障的基础上适当扶持农村老年社会保障的发展。同时，还可以考虑结合农村土地制度改革，通过赋予农村土地"永佃权"，使地租成为农村老年人口的重要收入来源[3]。

（二）农村社会保障制度模式选择讨论

对于现阶段怎样建立农村社会保障制度，以及当前我国农村社会保障的最佳路径的选择问题也是我国学术界争论的焦点，综合理论界关于农村社会保障模式选择的观点，大致可以分为四种。

第一种观点认为建立健全农村社会保障体系的基本思路是依据不同类型农村的经济发展水平进行分类设计和分类实施。任保平﹑王艳从农村经济发展的差异性出发，认为在贫困型农村应建立以基本生活保障为内容的救济型社会保障体系，在温饱型农村应建立基本生活需要型的社会保障体系，在富裕型农村应建立保险型的社会保障体系。并依据不同的内容设计，在管理体制、实施的突破口、筹资模式和制度保障等方面进行分类实施[4]。

第二种观点认为农村社会保障制度应该考虑到农村居民的分化和层化，制度设计因层化后对象的性质、需求不同而有所差别。郑功成认为传统农民已经分化为传统的农民和产业工人。而农民工又可以分为三大块：一部分是已经市民化的农民工，他们的职业身份已经完全改变，需要通过制度改革把他们纳入到市民一体的社会保障制度。第二部分就是农闲时候出来打工的季节工。他们所需要的社会保障相对于已经城市化的农民来讲就完全不一样。第三部分是占农民工大多数的流动打工者，他们常年流动性地在外务工，其需要的社会保障制度也与前二者有所不同。樊小钢认为在进行农村社会保障制度设计时，必须考虑现阶段农村人口中不同人群对社会保障的不同需求，考虑农村人口日益呈现出多样化：一部分农村人口已经在事实上实现了非农化，因此在制度设置时应该将这一部分人群纳入城镇社会保障体系；一部分仍然从事传统农业生产 ，其主要依赖土地所提供的保障水平仍然有待于提高；还有一部分最为贫困的农村人口，对于这一部分人群应通过社会救济保证他们的基本生活[5]。

第三种观点认为建立城乡有别的社会保障制度。李迎生认为目前要做到社会保障体系完全实现统一是不可能的，他设计了一个“有差别的统一”的城乡整合模式：首先，将进城的农民和乡镇企业职工逐步纳入城市社会保障体系。其次，实现城乡居民的最低生活保障制度与医疗保险的大病统筹的统一。再次，通过改变传统的农业支撑工业发展的战略，实现工业反哺农业，在农民经济实力增强的情况下，建立全国统一的社会保障个人账户，推动城乡社会保障的最终整合[6]。周弘认为在农村建立与城市截然不同的社会保障制度模式。在今后相当长的历史时期中，“补救模式”仍然应当是中国农村社会保障的主要形式；中国城市社会保障制度的改革应加强统一的社会保障行政管理，明确多元化的责任[7]。

第四种观点认为农村社会保障的建设应根据我国经济发展水平情况和地区经济发展的差异来设计。杨翠迎探讨了构建农村社会保障制度发展模式的原则，提出了中国农村社会保障制度发展的目标模式、市场模式和转型模式，认为目前农村社会保障制度的转型模式应是建立以家庭保障为基础，在较富裕地区，发展“个人责任”制社会保险，引导鼓励农民参加商业保险；在贫困地区，发展以国家、社区救济为主的扶贫式多质态的社会保障制度模式。各种模式的转换与升级应具备的首要条件是经济发展水平的不断上升，只有当经济发展水平上升到一个较高的层次或台阶时，实现模式的转换与升级才有了可能，如大多数农民摆脱了贫穷，当生活进入了温饱型水平时，基本上就具备了实施中等型保障计划的条件。同样，随着中等地区经济的快速发展，农民生活水平的不断提高，到了一定程度，就可以采用富裕型的保障计划。当整个中国农村经济渡过了转型期阶段，农村市场经济得到大力发展，农村地区经济差距缩小，全国农民都处在小康水平的情况下，在全国农村就可实行统一的市场型保障制度模式，直到中国农村工业化程度很高，农村、农业在全国相应份额中的比例很小时，不妨可实行全国城乡一体的社会保障制度目标模式[8]。

二﹑农村务农人口社会保障问题研究

（一）农村养老保障问题研究的讨论                           

我国在改革城市社会保障制度的同时，也于20世纪80年代中期开始积极探索农村养老保障的新途径，但二十几年来，农村养老保障工作并没有取得实质性的进展。目前，家庭养老依然是农村养老保障的主要模式。面临日益严重的农村人口老龄化趋势﹑农村核心家庭的增加﹑农村劳动力流动以及代际关系的疏远，我国农村养老保障问题日趋突出。我国理论界经过多年的探索，大多数学者都认同目前在我国大部分的农村地区，家庭养老是最普遍的方式。从长远看，随着农村经济的发展，农村养老方式必然由家庭向社会过渡。

陈平认为建立在土地保障功能基础之上的家庭储蓄养老应该成为农村养老保障的主要选择。试图象欧美一些国家那样建立统一的社会保障制度，目标选择是错误的，实施起来是不可行的，它很可能对正在改革和发展阶段的中国社会和经济产生一系列负面影响（陈平，2002）。

中国社会科学院“农村社会保障制度研究”课题组2000年提出：就我国农村总体而言，现阶段并不具备实施社会养老保险的基本条件。这主要缘由我国农村生产力发展水平不高，农民尚无多大能力或没有条件参加养老保险。现阶段全面发展农村社会养老保险的时机不成熟，我国农村养老保障必须根据不同地区的生产力发展水平，不同人群农村的养老方式，不同的农村的养老保障水平，建立与地区经济增长非均衡战略相适用的农村养老非均衡保障制度[9]。

王义才认为，土地保障﹑家庭保障和社会保险相结合是解决农村养老的必然选择。原因是在现阶段，单靠某一种方式解决农民养老都存在一些困难，只有在继续发挥家庭养老和土地保障两种养老方式功能的前提下，结合通过“政府定政策，市场化运营”的途径开展的农村社会养老保险，才能为农民养老建立起一道比较可靠的养老屏障，才是解决农民养老问题的必然选择[10]。

有些学者针对现阶段我国农村社会养老保险的实现方式和社会养老的资金来源，提出不同的观点。卢海元认为，在我国农产品商品率和农村经济市场化程度普遍不高的情况下，以产品换保障的方式，直接以农产品缴纳保险费建立农村社会养老保险制度，有助于将农产品这一潜在的社会保障资源变为现实的社会保障资源。国家可以通过调整现行政策目标，把现在主要用于粮食流通环节的大量低效财政补贴，以对实行产品换保障计划的农产品进行定额补贴的方式，逐步转向直接补贴种粮农民，主要用于支持参加并缴纳农村社会养老保险费的农民[11]。钟水映提出农业税转养老保险费的农村养老保障“统账模式”的设想。认为，建立农民养老保障制度，应该整合考虑农业生产经营收益水平、农民养老经济需要﹑城镇化和土地流转的发展趋势以及与城镇养老保障体系对接等一系列因素，形成以农民家庭和劳动者缴费、国家和集体给予相应补贴和政策优惠措施相结合的养老资金筹集模式[12]。

（二）农村医疗保障问题研究的讨论

农村医疗保障制度是整个社会保障体系的一个重要组成部分，是农民生存﹑发展的基本前提。我国在农村实行的卫生保健制度中，曾经被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”的农村合作医疗制度，在经历20世纪60年代到70年代的辉煌后，于80年代走向衰落。其后，虽然国家在恢复和重建农村合作医疗制度方面做了很大的努力，但成效不大。农村医疗合作制度的缺失成为导致农民“看病难”的主要原因。与此同时，我国理论界就农民的医疗保障问题进行积极的探索。

丛树海认为，构建新型的农村新型医疗保障必须考虑我国农村经济发展的差异性，必须考虑农村地区乡土社会的特点，必须考虑政府财力的范围。为此必须根据不同医疗服务项目的外部性特点和不同地区的生产力水平来划分农村医疗保障层次，对贫困地区和其他地区的贫困人口实施医疗救助和提供基本的公共卫生服务；对温饱型中部地区，实施新型的农村合作医疗制度；在东部发达地区农村有条件地推广医疗保险，同时做好大病统筹工作[13]。

陈佳贵认为，近20年来农村合作医疗的大面积滑坡与曲折历程表明，在当前形势下寄希望于全面恢复合作医疗是不可能的。他认为农村医疗保障应坚持“调整﹑进城﹑救助”相结合的基本思路，合作医疗要根据农村经济社会结构的变化，及时地﹑因地制宜地调整合作医疗的统筹层次和管理制度。在坚持发展合作医疗的前提下，积极探索多种类型的﹑多层次的农村卫生保障制度[14]。

（三）农村最低生活保障制度研究的讨论

农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。在我国农村地区推广"低保"制度，体现了政府在积极承担更多的公共职能，但相应资源需求的扩张与地方财政困境之间也呈现出尖锐的矛盾，农村"低保"任重而道远。保障农村困难群众的基本生活已成为社会各界关注的焦点。

第一种观点认为，能否在农村真正建立起最低生活保障制度，最大的难点在于资金的筹措。郭海清认为资金缺乏是农村居民最低生活保障制度建设严重滞后的关键原因。原则上这部分资金应该来自于财政，通过各级政府来筹措，中国城市居民的最低生活保障制度之所以能够普遍建立起来，关键就在于政府的全力支持，并在资金上给予保证。但是这种主要靠政府、靠各级财政筹措资金的办法，在经济条件尚好的地方才有可能维持，在经济欠发达地区靠各级财政筹措资金难度相当大，这直接影响到了农村居民最低生活保障制度的建立。有鉴于此他认为目前解决这一问题的根本出路在于征收社会保障税，建立最低生活保障专项基金[15]。
    第二种观点认为，针对农村居民的分层，在最低生活保障给付待遇应制定相应的标准。范利祥认为在“保障待遇”上，农村“低保”标准应由县级市、区民政部门会同农村工作、财政、统计、物价等部门制定，每年由民政部门提出保底指导标准。对于同一地区的"低保"对象，还应“根据实际情况，给予了不同待遇”。如把“低保”农民分为“失地农民”和“非失地农民”，给予不同的“低保”资金。土地实际上一直承担着广大农民的社会保障功能。拥有土地的农民在土地上尚有一定的收入，而失去土地后，也就失去了一项重要的生活来源。所以对两者的“低保”资金也要制定不同的标准[16]。

三﹑农村非农人口社会保障问题的研究

（一）农民工社会保障问题的讨论

农民工正成为我国产业工人的主体，使工人队伍结构发生了历史性的变化。近年来随着农民工规模的不断扩大以及由此引起的各种矛盾和问题的出现，农民工问题受到了社会各界的广泛关注，但对于农民工的社会保障权益还正视不足，对于农民工的社会保障问题还关注不够。农民工的社会保障问题作为城乡统筹社会保障制度的重要内容，在一定时期内被排除在社会保障的安全网之外，理论界关于农民工社会保障制度的讨论异常的激烈，存在着两种截然相反的观点——农民工社会保障的[17]“统”与“独”。

“独”派基于农民工与城市居民以及传统农民的工作、职业性质和需求的区别，提出建立独立于城市和农村的不同社保模式。李迎生认为仍将农民工纳入农村社会保障体系既不现实也不可靠，但对农民工一开始即推出比较完善的社会保障制度也缺乏财源及其他资源，因此现阶段应推出相对独立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”。[18]

“统”派又有将其纳入城市社会保障体系和农村社会保障体系之分。张启春认为应将农民工纳入城镇社会保障体系，目前可供选择的两条途径是通过户籍改革将其变成城镇居民进而纳入镇社会保障体系或者通过城镇社会保障制度的扩面将农民工直接纳入[19]。蔡吩也认为，应该把他们纳入到城市居民的保障体系，这样有利于形成共通的社会责任感（蔡防，2003）。而另一种观点则认为，将农民工纳入城镇统一的社会保障体制和参照城镇社会保障体系建立新的农民工社会保障制度的两种模式在理论上还是实践上都不具备可行性，要从根本上解决农民工的社会保障问题, 应把农民工纳入到应加快改革和完善的农村社会保障制度，并最终向城乡一体的社会保障体制过渡[20]。

除了以上的两种典型的观点，有的解决思路中没有明确提出农民工社会保障的归口问题。郑功成认为农民工是必须予以高度重视和关注的社会弱势群体，其具有客观、正当而迫切的社会保障诉求，应根据农民工需要和制度建设的可能对农民工实行分层保障[21]。董理提出，要创造性地拓展筹资渠道，解决农村非农化群体的社会保障问题。可以根据非农产业群体始终与土地保持若即若离的联系的特点，基于现实权衡设计出一种“低起点、多层次、土地换保障”的农民工社会保障设想和解决办法[22]。
    （二）乡镇企业职工的社会保障问题的讨论

乡镇企业在吸纳我国农村剩余劳动力方面发挥了重要的作用，据统计改革开放以来，乡镇企业已解决了1亿多农民的就业问题，但是乡镇企业职工的社会保障制度建设远远落后于其发展的速度。迄今为止，只有少数规模大效益好发展时间长的乡镇企业对其职工提供社会保障，绝大多数乡镇企业职工的社会保障缺失。完善乡镇企业职工的社会保障问题是我国社会保障建设的一大重要任务，学者就如何解决乡镇企业职工的社会保障问题也纷纷提出自己的意见，综合我国关于乡镇企业的社会保障的研究，主要是以下两种观点。

孟醒认为，鉴于目前乡镇企业的发展状况，应当建立相对独立的乡镇企业（小城镇）社会保障体系，其中的社会保险部分应覆盖乡镇企业所有从业者，最低生活保障项目，则应该覆盖乡镇企业职工﹑家属及小城镇全体居民。同时由于我国各地乡镇企业发展极不平衡，乡镇企业（小城镇）社会保障基金统筹层次宜放在县（市）一级[23]。

与此相左的一种意见，则认为在乡镇企业城镇户口职工和原农村户口职工社会保险方面应该区别加以对待。他们认为应将乡镇企业城镇户口职工纳入城市社会保险体系，但对于新增的农村户口职工纳入城市社会保险体系则行不通，原因在于：农村户口的乡镇企业职工都有由一块维持其基本生活的承包地，土地可以作为他们的最为最后的保障线。

（三）失地农民社会保障问题的讨论

失地农民是我国在城市化的过程中出现的一种正常的社会现象，农民在土地被征用后，已经不是纯粹意义上的农民了，成为了社会“三无”人群：种田无地、就业无岗、社保无份。他们面临着跟城市居民一样的生活风险，如何解决失地农民的社会保障问题，成了影响农村社会繁荣与稳定的关键，同时也是促进城市化稳健发展的重要环节。我国现阶段关于失地农民的社会保障问题的研究归纳起来主要有三个方面：一是以土地换保障；二是以土地换就业；三是以土地换长期收入。

唐钧和张时飞指出，失地农民面临出路和退路两个问题，即就业和养老保障。目前普遍实行的货币安置政策没有很好地解决社会保障的难题。从长远讲，随着安置费用逐渐用完，失地农民的就业和社会保障问题势必凸现，给社会稳定留下隐患。 他们提出的解决思路是，“以土地换保障”，从战略高度认识并开始着手探索惠及全体农民、城乡一体化的基本养老保障制度[24]。

周志坚，周庆松认为，为妥善解决失地农民的社会保障和发展问题，可采用土地征用生产资料转换，就是对被征地的农民实行一亩土地转换一定面积的标准厂房，并由征地方每月按一定的价格租用，农民拥有经营的收益权，这样能保证农民拥有稳定和长期的收入[25]。

关于失地农民社会保障统筹层次。学术界在这个问题上主要存在以下两种观点：第一种观点认为，应该纳入城乡统筹层次。并按照城市和农村人口统一标准建立社会保障，此举顺应了政府提出的城乡统筹发展的目的（杨盛海、曹金波2004）[26]。第二种观点认为，不应该完全纳入城乡统筹层次，应该有效地区分失地农民这一群体，从而加以区别对待。高政认为，失地农民应享受和城市居民一样的社会保障待遇，但是要建立一个与城市居民相似的失地农民社会保障制度，还受到许多客观因素的制约。因此，目前只要设计一个与城市居民相对较近，便于今后与城镇社会保障相衔接的可操作的方案[27]。

四﹑综合评价

近年来，我国政府对社会保障制度建设高度重视，社会保障问题也成为学术理论界和全社会普遍关注的热点。要推动农村发展，真正解决农民问题，就必须加快农村社会保障的理论研究和制度建设。目前关于这方面的研究论文数量越来越多，在研究关于我国社会保障的论文中占相当大的比例，有些问题争论较多，分歧较大，这些都反映出我国农村社会保障的研究已经出现良好的发展态势，有了良好的研究氛围。在讨论的重点方面，对农村建立社会保障的必要性已基本达成共识，讨论较少。探讨的问题越来越深入﹑细致，从农村养老﹑医疗保险﹑工伤保险﹑生育保险扩大到农村社会救助﹑社会福利。随着我国制度转型和城市化的推进，传统意义上的农民的身份出现了分化，对农民保障的研究也深入到务农农民﹑非农农民和失地农民等不同层次。这些都为进一步建立健全农村社会保障制度提供了理论支持。但是在综述过程中我们也发现，对具体问题的研究不够深入﹑细致，对实际问题构建方案的系统性可操作性不够强，理论研究缺乏实证性。因此，农村社会保障的研究深度和空间还十分广阔，需要广大理论工作者继续努力，大胆探索。