重庆统筹城乡综合配套改革面临六大难题（下）
四、城乡统筹的产业问题
一个地区的产业发展与其区位优势、资源禀赋、产业政策、产业基础有密切关系。深圳特区的产业演进值得重庆借鉴，深圳的产业结构以“三来一补”作为起点，经历了蛙跳式的演进，使幼稚的高新技术产业很快成长为深圳产业结构中的主导产业和支柱产业，90年代以后，深圳着力发展高新技术产业，并提出“以高新技术产业为先导，先进工业为基础，第三产业为支柱”的产业政策，以电子通讯设备制造为主导的高新技术产业迅速崛起，到目前，金融业、高新技术产业、现代物流业和文化产业共同成为了深圳的四大支柱产业。
重庆是中国六大老工业基地之一，工业基础雄厚，门类齐全，综合配套能力强。工业是重庆国民经济的主导力量，全市有工业企业10万余户。2005年全市工业总产值3508亿元，增加值1023亿元。目前，已形成和重点培育的四大支柱产业是汽车摩托车产业、装备制造业、资源加工业和高新技术产业。
一篇报道题为《缺乏产业支撑的“城镇区域”仍是农村》，文中指出：2006年底的有关数据显示，全国有设市城市661座，2.1万个建制镇，城镇建设总用地达到3.46万平方公里，城镇化水平更高达43%，已是中等发达国家的基准水平。。但是，2005年我国43%的城镇化率是“虚假”的。因为，其中包括了1.3亿“农民工”和他们的家属，这些人与真正意义上的市民还有相当大的差别。这些“城镇区域”的产业结构并未转型，缺乏产业支撑力，也基本上没有城镇的基础设施供应，实际上仍然是农村。我国虚高的城镇化速度和城镇化率，有很突出的人为拉动的因素，在相当程度上脱离了国情，脱离了客观规律。
城乡统筹即使政府动用财力，把农民集中到城镇，基础设施建设也比较完善，但如果农民转化市民“住在漂亮的房子里没有事情干，没有配套的产业支撑是不可持续的！”成为城镇新的失业人员，从而对于社会稳定和协调发展产生不利影响，因此城乡统筹发展关键是产业发展。农民的资本是土地经营承包权，专家认为土地流转最终是要解决产业化问题，从而增强地方和农民的财力，否则，城乡统筹只是一个‘乌托邦’”。重庆土地改革的核心是，让农村合作社成为有竞争力的企业，在城市有足够的企业、创业机会容纳转变身份的农民的生活所需。如果城市化之后，农民的生活反而下降，那么，这种改革会成为现实中的悲剧，将比乌托邦还不如。
统筹城乡产业发展。统筹城乡产业布局和农村二、三产业合理分工，形成衔接紧密的产业链条和城乡三次产业联动发展新格局。统筹城乡生产力布局，在研究和配置生产力时，把城市和农村放在国民经济这个大盘子里一同进行考虑，打通城乡生产要素合理流动的市场渠道，促进农村的劳动力、土地等生产要素和城市的人才、资本和技术等生产要素双向流动和有效组合。
统筹城乡产业结构，使城市的产业布局与农村二三产业的发展合理分工，形成紧密的产业互动链条，由城市二三产业带动农村二三产业，由农村二三产业的发展，推动城市产业层次的提升。
要统筹城乡资源配置，重点是打通城乡市场梗阻，建立统一有序的城乡市场，促进资源和生产要素的城乡互通。要以工业化带动产业化，以产业化带动城镇化，鼓励城市企业到农村到库区办厂，鼓励城市人带项目、技术、资金“上山下乡”，为农村“输血”，为农民“示范”，拓展农民的就业空间。要按照“产业调特、产品调优、效益调高”的目标，加大农业结构调整力度，形成布局合理、功能错位、上下游衔接有序的产业发展新格局。要通过农业结构调整，培育一批科技含量高、带动能力强的龙头企业，打造一批资源禀赋高、市场竞争力强的优势产业和优质农产品，提高农业比较收益。
城乡统筹的方式之一是推动城乡工业一体化。在农村，应按社会分工要求，加速推进农业产业结构的战略性调整，大力推行农业产业化经营，用工业理念抓农业，在一个广阔的社会空间和经济领域里，全方位地把贸工农、产供销、种养加、农科教等相关部门联接起来。其中，关键是做大做强农业产业化龙头企业，加速推进农业工业化进程；实施优惠政策，鼓励和引导乡镇企业积极调整发展战略，与城市工业搞好分工协作，把发展农产品加工业、城乡关联产业作为自己的主攻方向。在城市，应把大部分劳动密集型工业、农产品加工业等涉农工业向城乡结合部的县城、小城镇、开发区转移和集中；把中小城镇工业品的市场锁定到农村，开发适销对路的产品；更多地以国内农产品替代国外进口农产品作为消费品和工业原料；特别应积极引导工商资本、民间资本、外商资本进军农村，加深农业与城市工业的关联度和融合度，直接引领农村工业化。
城乡统筹的方式之二是引导、推动城市第三产业下乡。目前，农村第三产业发展严重滞后，农民亟需的科技、信息、中介、文化、教育、医疗卫生、农业生产经营服务等明显供给不足，而同时，这些资源管理部门、科研人员、技术人才及成果、信息等大都集中在城市，与农村联系松散，供给不力，第三产业资源大量闲置。应统筹城乡三产业发展，协调配置第三产业资源，大力鼓励和引导城市第三产业下乡，开拓农村市场。三是新建产业要以城乡关联度高的产业为主。在制定产业发展规划时，要着眼于城乡统筹，大力发展城乡关联产业。要制定相关优惠政策，扶持和鼓励社会资金投向城乡关联产业。特别应引导城镇中小企业和乡镇企业在新建产业上，以发展劳动密集型工业、农产品加工业、农用生产资料业、为农村经济社会发展服务的第三产业等城乡关联产业为主。
统筹城乡产业发展目的是要强化城乡三次产业之间的内在联系，以现代工业理念提升农业产业化水平，以特色农业的发展促进二、三产业的升级，以现代服务业的发展推动三次产业的融合，形成三次产业相互促进、联动发展的格局。对每个地方来说，特点和优势不尽相同，统筹的内容和重点也各有差异：
一是培育优势产业。产业是城乡统筹发展的关键，如果没有产业的发展，城市的健康有序发展就会受到限制，农民的就业和集聚将成为一句空话。
二是壮大龙头企业。重点鼓励城镇充分发挥自身优势，以劳动密集型产业为主攻方向，大力发展农产品加工业，辐射带动周边村产业发展。如扶持一批龙头企业，延长农业产业化链条，提高农业综合效益，有效增加农民收入。
三是强化以工补农。要实现城乡产业协调发展，必须加大工业反哺农业的力度。
重庆近期公布的“一圈两翼”的战略部署对统筹城乡产业作了安排：做强做大“一小时经济圈”产业。一小时经济圈是指以重庆主城区为中心，一小时车程辐射到的地区，是重庆经济发展的火车头。重庆未来五年经济发展的中心就是：一圈两翼（两翼指万州、黔江）。
一小时经济圈都市核心区应集中力量发展现代服务业、高技术产业、先进制造业以及楼宇工业，基本形成汽车摩托车整车及零部件、装备制造业、有色金属制造、高新技术产业等４大特色产业。大力发展汽车摩托车、综合性装备制造业、天然气石油化工、材料产业、高技术产业、综合性轻纺食品产业等成长性高、带动性强、产业周期长的六大产业集群，“十一五”期间，重庆拟在“一小时经济圈”２３个区县开建４１１个重点产业项目，总投资将超过７３１２亿元。
建成长江上游地区和西部地区金融中心。积极引进更多金融机构在渝设立总部、区域性总部、专项业务总部或专项业务区域总部，形成西部金融机构总部聚集高地；健全金融机构体系，大力发展地方金融机构，组建金融控股集团，提高金融中介组织专业化水平；建立健全金融市场体系，重点打造西南票据交易中心市场，争取推出非上市公司股权柜台交易市场；大力发展资本市场，推动企业改制上市，扩大债券发行规模，重点发展企业债、公司债、短期融资券，提高资产证券化率；大力发展保险市场，全力推进涉农保险业务，充分发挥保险在城乡统筹发展中的“助推器”和“稳定器”作用；引导金融机构集中向中央商务区布局，形成功能完善的金融核心区；优化金融生态环境，提高创新能力，争取新型金融组织和新型业务先行先试。到2015年，力争金融产业增加值占全市GDP比重提高到10%左右，建成西部地区和长江上游地区金融功能最完善、金融创新能力最活跃、金融品种最多、金融实力最强、金融服务覆盖面最广泛的金融中心。
引导产业向园区集中发展。通过投资补贴、配套设施建设、贷款贴息、贷款担保等政策措施，引导项目、企业向经济技术开发区、高新技术开发区、长寿化工园区、西永微电子产业园区、31个特色工业园区和45个都市楼宇工业园集聚发展，推动园区经济实现重大突破。加强政策措施引导，鼓励园区延伸产业链和发展产业集群，突出特色，错位发展。分类制定园区产业政策，严格执行投入产出强度控制，切实提高产业集聚度和单位面积土地产出率。
分类扶持产业发展。积极扶持就业吸纳能力较强、提升区域自主创新能力、促进农民增收的产业。扶持发展创业风险投资业和高技术产业，实施创业基金援助或贴息贷款支持等政策，培育一批核心竞争力强的高成长性的创新型企业和自主知识产权的知名品牌。扶持劳动密集型产业发展，实施税收补贴以及企业开办费减免等优惠政策。扶持现代农业发展，实施产品价格补贴及技术支持服务等。按照“规划引导、业主推进、市场运作、政府服务”的原则，推进重大产业结构调整项目前期工作。
五、城乡统筹的制度问题
城乡统筹最难的是制度创新问题，难在既要让老百姓满意，又要在涉及利益调整时减少冲突带来的社会震荡。
城乡之间的制度落差。一方面，城乡之间的“剪刀差”仍存在很大间隙，如在土地价差上，据有关资料显示，1987年到2002年15年间，全国非农建设征用农民土地，各级政府获得土地净差价收益在1.4万亿元至3.1万亿元之间。另一方面，在制度设计上，主要表现为农民和城市两种户籍制。城市享受着社会保险、医疗保险、就业、卫生、教育、住房等多种待遇。而农民病了没有保险，老了没有养老金，进城打工又受户口限制，受到多种不公平待遇。
诚如重庆市委书记汪洋所说：统筹城乡综合配套改革试验，核心是改革，目标是建立统筹城乡的制度体系。城乡统筹，既是改革的出发点和落脚点，又是改革的着眼点和着力点；综合配套，既是对改革内容的基本要求，也是实现改革目标的重要保证，单独进行某一方面的改革不可能完成综合配套改革的任务；改革试验，既是试错机制的具体实践，也是探索改革路径的科学办法。
重庆提出了统筹城乡综合配套改革推进的“两段式”目标：到二0一二年，在统筹城乡户籍、就业、社会保障、基本公务服务、公共财政等领域的制度设计和改革实践取得突破性进展；到二0二0年，形成充分体现科学发展、和谐发展理念的统筹城乡发展新制度体系，形成在全国具有示范意义的统筹城乡发展新模式。
土地制度改革和土地制度创新是在统筹城乡试验区关注的焦点，土地流传已经出现了4种土地经营模式，分别是转包、租赁、互换经营和入股。重庆市工商局及各相关部门在2007年7月1日出台《关于服务重庆城乡统筹发展的实施意见》，明确允许以土地经营权入股成立有限责任公司。重庆工商局又下发了电子公文《关于农村土地承包经营权入股设立公司注册有关问题的通知》，对此作出了详细的界定，使其更具有可行性。简单地讲，农村土地承包经营权入股设立有限责任公司一般应该达到以下八大基本要求：1、农民自愿；2、不改变土地用途；3、公司营业期限不超过入股农民第二轮农村土地承包的剩余期限。4、选择的产业项目前景良好；5、有龙头企业参与；6、有能人带头领办；7、区县政府支持。8、用作出资的农村土地承包经营权应经具备资格的机构进行资产评估。《意见》和《通知》对这类公司的经营范围作出了明确的界定：公司的经营范围应该是与农业生产经营相关的项目，也可以因地制宜地从事农业观光旅游、果蔬采摘等适宜发展当地农村经济的其他经营活动。此外，还依法对公司股东作出最多不超过50人的限制。
重庆市规划转移近1000万农村富余劳动力进城，使其由农民转化为市民；与此同时，在减负的农村，实现农业产业集约化、规模化，保障农民增收。很明确，重庆将以转移农村劳动力、减少农民数量减轻压力，同时将原农村宅基地的20%建立集约型的容积率高的农村社区，将剩下的80%的宅基地指标置换为城市建设用地，相当于给土地进行空间挪移，总的耕地面积未变，但结构大大改善。城市人口变多了，城市用地变大了，农村人口和农村宅基地变小了变集约了。目前重庆市已经在“一小时城市圈”规划了30多个有特色的工业园区，准备把农村青壮年劳力都转移到这些园区和组团。这是一场政府主导下的新农村变革，是在不涉及土地产权基础上，在给定的范围内进行试验——这从当地国土资源局对小产权房的严厉禁止就可以看得出来——以期降低城市化的成本的同时，使农民顺利转变身份，将土地的使用权部分转让换取城市身份和基本社会保障。
目前出现的土地制度创新是在保证土地总面积不变、耕地性质不变、粮食产量不变的前提下，突破土地管理和使用，把土地流动起来。允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的集体土地进入市场，方式可以是出让、出租、转让、转租和抵押。由于农民没有完整的土地产权，因此他们用以入股的是承包权与使用权。我国已经颁布有《土地管理法》、《农村土地承包法》两部关于土地的法律。但在制度设计上，实行农村与城市、农业与工业用地分别治理，没有形成城乡统一协调的土地市场。农民集体所有的土地不能进入工业和城市土地市场。国家工业化、城市化过程严重侵蚀了农民土地利益。这是城市化地区出现“失地农民”和“城中村”问题的制度根源。土地是农民的“最低生活保障”，是农民赖以生存的根本，必须使农民得到土地升值带来的好处。有必要启动新一轮土地制度革命，使农民集体所有的土地物权化、股权化。要借鉴国际经验，制定符合市场经济一般要求的《土地公平交易法》，从法律上支持农民集体所有的土地按照市场效益原则自由流动，保障农民从土地工业化、城市化中得到合理经济利益。
汪洋说，构建城乡统筹制度体系没有现成的经验和模式可以借鉴，其难度无异于一场革命。汪洋说，推进统筹城乡综合配套改革，要善于把中央精神同重庆自身实际相结合，走出适合自身发展的道路。要大胆借鉴国内成功经验，但决不能简单模仿。敢不敢“新”、会不会“新”，关键在于敢不敢改、会不会改，如果只是向上要政策、要项目、要资金，“新”就无从谈起。
试验区制度要符合四个标准，汪洋说，城乡统筹改革的成败在改革，只有统筹城乡的制度体系基本建立，实现城乡统筹发展才有根本保证。这套制度体系至少要符合四个标准：一是能够保证推进城镇化、工业化不以牺牲“三农”利益为代价；二是能够保证广大农民分享城镇化、工业化的成果；三是能够保证城市带动农村、工业反哺农业并形成城乡互动；四是能够保证城乡在统筹协调中共同发展、共同富裕。
重庆市长王鸿举分析了改革探索的底线。法律、法规明确有底线的，要重点研究底线以上如何改革创新；法律、法规只作原则性规定的，要通过改革予以细化和明晰；法律、法规尚未涉足的，要积极探索确立合理的制度；法律、法规和正在执行的政策虽有明确规定，但在实践中确实需要调整完善的问题，可在局部探索试点，为法律、法规和政策体系的完善提供实践经验。
在2007年4月的新闻发布会上，重庆市副市长童小平介绍了重庆城乡统筹方案中计划的六个领域的制度改革，即建立城乡统一的公共财政制度，实现城乡财政分配的公平和公正；完善社会管理体制，促进人口有序流动，建立相应的户籍制度，构建城乡衔接的社会保障体系；深化土地管理和使用制度改革，让农民共享土地出让的增值，解决农民出让土地之后的后顾之忧；推进农村市场体制改革，让农业更好走向产业化、市场化；让金融等生产要素更好地为农民服务，让城乡市场相互交融；加快政府的行政改革，打破一切阻碍统筹城乡发展的陈规陋习，基本建成法治型和统筹城乡的公共服务型政府；推进城乡户籍制度改革，推进城乡土地管理和使用制度改革，推进城乡社会保障制度改革，推进公共财政制度改革，推进农村金融制度改革，推进城乡行政体制改革。这些制度设计要形成社会共识并实施还有一个过程。
六、城乡统筹的稳定问题
要给统筹城乡改革发展创造一个良好的社会环境，稳定问题也比较突出。重庆主城因撤迁引发群体性事件不断发生，影响安定和谐，也影响投资者的进入。重庆今年比较好处理了“钉子户事件”，但主城旧城改造成本高，利益协调难度大，开发商把目光投向城郊拓展区，由土地、房产引发的稳定问题实际上未从根本上消除。
近日到铜梁考察，一位乡镇党委书记告诉我，仅一个月时间，该镇到北京上访就有8人次，给首都北京带来压力，其中有涉刑事案件，给乡镇一级城乡统筹改革带来严峻考验与挑战。
城乡统筹改革带来的社会的空前变革使社会管理的对象、范围、体制发生了根本变化。大量的“单位人”变成“社会人”，各种新的行业、新的组织、新的群体不断涌现，传统管理模式和方法受到挑战。重庆有区县摸索出了好的模式：要让普通老百姓享受改革发展带来的成果，把“变群众上访为干部下访”工作，着力解决群众的合理诉求，理顺群众情绪，有效预防和减少因矛盾纠纷激化而引发的越级上访事件、群体性事件和“民转刑”案件。对排查出来的矛盾和问题，认真研究解决措施，采取“一个矛盾纠纷、一个处置班子、一个处置方案、一个处置时限、一本处置台帐”的方法，加强督促检查，确保各项调处措施落到实处，确保矛盾和问题不发生反弹。
发展是硬道理,稳定压到一切,在城乡统筹改革过程中,知民情民意，建立“安全阀”很有必要。
蔡律 2007年9月7日
相关文论参见：cailv.bokee.com
重庆统筹城乡综合配套改革面临六大难题（下）
蔡律 的近期作品
- 登高望远看重庆 [职业日志]
- “重庆人家·下浩里”的夜景格局 [职业日志]
- 慈云寺：真谛不在俗谛之外，无为尽在有为之中。 [职业日志]
- 人生的价值就是给世界留下文明成果 [职业日志]
- 攀登南山大金鹰：不畏浮云遮望眼 [职业日志]
- 书香致远，阅见山河——点赞书香新重庆·爱阅新生活 [职业日志]
关于我们 |
联系我们 |
媒体报道 |
高端人物 |
名家题词 |
顾问委员会 |
会员资料 |
English Pilot
京ICP证041343号 京ICP备12005815号 京公网安备11011202000565号