中国南北土地流转模式差异很大说明什么?

蔡律 原创 | 2008-11-22 12:03 | 收藏 | 投票

  中国南北土地流转模式差异很大说明什么?

  土地流转是农民实现自己经济利益的一种形式。这种利益是农民依据土地承包法享有的土地承包经营权。我国农村土地是集体所有制,家庭承包经营制在本质上就是一种集体土地经营制度。它是在承认农村土地集体所有的基础上,将土地的经营权和收益权以承包的方式赋予农民;农民家庭作为独立的生产经营单位,在国家计划与政策允许的范围内,有权按照自己的特长和优势独立自主安排生产经营活动;生产收益除完成年初确定上交给国家和集体的任务外,都归自己所有。也就是说,土地承包经营权是作为农民的利益而存在的,是一种受法律保护的利益,农民可以通过经营土地实现这种利益,也可以通过流转来实现这种利益。

  由于意识形态的制约,农民的这种利益并不是作为财产权而存在的,国家不允许农民把土地经营承包权用作抵押,国家的有关法律对农民实施这些权益作出了许多限制。比如《土地承包法》第26条就规定,“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”这些规定的存在,极大地影响了农民利益的实现,在一定程度上,影响到土地适度规模经营,也限制了农民进城的步伐。正因为如此,十七届三中全会才提出要毫不动摇地坚持家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制;赋予农民更加充分而有保障的承包经营权,在保持现有土地承包关系长久不变的基础上,并通过建立健全农村土地承包经营权流转市场,引导农民以转包、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。从这种意义上来说,进一步明确农民土地流转是农民的法定权利,是对土地作为农民财产权的一种宣示和保护。

  从法律的角度来看,所谓权利是法律对公民或法人能够作出或不作出一定行为,并要求他人相应作出或不作出一定行为的许可。就土地流转作为农民的权利而言,它要求农民可以流转自己承包的土地经营权也可以不流转,任何妨碍农民土地流转的行为都是对农民法定权利的侵犯。这就要求我们在进行农村土地流转时一定要坚持依法、自愿和有偿的原则。根据我国现行法律规定,土地承包经营权流转应当遵循以下原则:其一,平等协商、自愿、有偿,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转;其二,不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途;其三,流转的期限不得超过承包期的剩余期限;其四,受让方须有农业经营能力;其五,在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权。应该说,这些原则基本上体现了土地流转各方的利益,这是必须坚持的。这其中坚持农民自愿有偿的原则特别重要。农民自愿进行流转是合法的基本条件。在目前的情况下,要特别警惕强制农民进行土地流转的行为。国家应从权利保护的高度,有明确的权利救济手段,确保流转符合农民的意愿,要坚决制止有些地方官员为了所谓的政绩或为了与不良商人勾结获利而假借土地流转之名,骗取农民的土地。面对日益强大的掠夺,农民有对那些侵害自己利益的土地流转说“不”的权利,而保护农民的这些权利则是国家的责任。

  媒体近日报道中国南北土地流转模式主要有三种:民进中央独家获得的《我国农村建设用地流转调研报告》显示,北方流转方式,目前呈现出政府“国有化”主导农村集体组织主导两大模式,而南方农村建设用地流转,则主要为农户自主流转为主。三种流转方式亦有其局限性,集中体现为流转模式的不可复制性,各地也难以相互借鉴。

  三年前,广东省政府出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,把农村建设用地纳入到城乡统一的土地市场,规定在土地利用总体规划下,建设用地使用权可以进行出让、出租、转让、转租和抵押。由于农户在自有宅基地上或农村集体建设用地上进行房产开发及出租,能获得巨大的资产收益,流转已经成为当地农民增收的新途径。

  北方农村建设用地流转模式最突出的特点是通过集体建设用地国有化的模式,通过农民宅基地换房和土地置换的形式,而该流转模式需要解决的两大关键性问题是:资金和土地。天津市具体的解决方法是先以宅基地换房实现土地置换;同时以土地升值预期作为担保,由政府成立融资公司(滨丽公司)向开发银行贷款。由于天津将农地规划为城市用地后,土地转性难关突破,在置换出的土地用于工业用途或者住宅开发用途之后,同时再划出一块建设农民居住新区,其建设资金正是来源于转性的土地开发。该模式难以复制,一方面是基于天津滨海新区发展的机遇,导致了地区建设用地升值空间大,升值部分就可以用于给农民建筑住房。城乡结合部农村建设用地的流转大部分用于以“土地出租”的工业开发;另一部分是从事“小产权房”的开发。村级集体经济在土地流转中获得了丰厚的收益,同时也显著提高了当地农民的收入。

  由地方政府和村集体主导的利益模式,在其他地方也导致了农村土地用途管制失灵。“以租代征”逃避“用途管制”而形成的集体土地流转问题十分严重。产生这种现象的原因是土地的工业用途和农业用途之间存在巨大的利益差,以及发展地方经济的冲动所致。《土地管理法》规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的必须依法申请使用国有土地。农村集体土地流转破局关键在于,是否要转变为国有土地。传统的土地管理制度已经阻碍了土地功能的拓展,急需改变。

  十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》 对“土地流转”的政策规定更为严格,“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。没有涉及土地性质、没有涉及小产权,但决定提出“允许农民以多种形式流转土地承包经营权 ”、“继续解放思想,必须结合农村改革发展这个伟大实践,大胆探索、勇于开拓,以新的理念和思路破解农村发展难题”、“实行最严格的节约用地制度,从严控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。”

  传统的土地管理制度已经阻碍了土地功能的拓展,急需改变。南方流转模式以农户为主,市场配置土地资源色彩浓厚,北方则以政府配置土地资源方式为主。

       而重庆股田制改革实验被中央叫停,重庆土改实验推倒重来,为什么?

  重庆市在获批为中国第三个“国家统筹城乡发展综合试验区”后的2007年7月,出台了《服务重庆统筹城乡发展的实施意见》,其中“允许以农地承包经营权出资入股”最引各界关注。《意见》称,支持当地探索农村土地流转新模式,在农村土地承包期限内、不改变土地用途的前提下,允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社,及在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作。

  这种以工商登记将土地权益正式转化为资本的试验开了国内先河,被形象地称为“股田制公司”。中央农村工作领导小组办公室调研后,紧急叫停了“股田制公司”的推进,专家们提出以下担忧:首先,土地承包经营权入股后,一旦经过股权转让,则非农村集体成员也可能获得土地承包经营权,这与现行的土地承包制度发生冲突;其次,一旦入股企业破产,土地则可能用于偿还债务,农民面临失地风险;还有,按照《公司法》的规定,公司股东不超过 50人,而农地入股的公司股东大多超过百人。这些可能出现的情况,都与现行的《农村土地承包法》冲突。

  承包权和经营权分离,承包权永远掌握在农户手中,可以解决非农村集体成员获得土地承包经营权,同时也可避免两权集中导致的农民失地问题。”但另外值得关注的是,尽管《农民专业合作社法》规定,金融机构要为农民专业合作社提供多渠道的资金支持,但现实情况是,因为土地经营权是个虚拟的东西,金融机构仍然不愿贷款,合作社的融资渠道依然不畅。

  重庆拟建的城乡土地交易市场,将以城乡建设用地转换挂钩交易为主,并拟将部分农用地的流转纳入其中,开展“四荒地”和林地等土地拍卖业务,相对市场化地进行城市建设用地指标和农村建设用地指标的互换,以解决城市扩张过程中建设用地需求量难以解决的问题。

  中国的土地改革必然涉及现行《宪法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《担保法》、《物权法》等,可以说都在限制着重庆土改,令其不得不“戴着镣铐跳舞”。

  按照中央部署,重庆市农委已经起草并经重庆市政府常委会通过了《关于开展农村土地经营权入股,发展农民专业合作社的决定》,目前已报国务院待批。按照该《决定》,重庆拟发展的农民专业合作社,有股权单一、生产要素合作、股份混和、股权转租及股份参与五种模式。重庆当地一名农业官员认为,上述模式估计可以避免土地承包经营权入股所带来的违背法律法规的情况,也可避免农民失地,其最大的特点是“保留承包权,转让使用权”。


  专家对农地承包经营权的流转有喜有忧。喜的是可以借此实现传统农业向现代农业的转变;惧的是如果搞不好,可能会产生大批“无地、无业、无保障”的“三无”农民,进而引发许多社会问题。

   农民脱离土地的前提,一是社会分工发达,农民在农业之外有稳定的就业,农业不再是其生活的主要来源;二是农民转换身份之后,有充分的医疗、就业、养老等社会保障。

   与20年前乃至与10年前相比,通过承包经营权流转实现农业适度规模经营的条件,更加成熟了。在这过程中,会有更多的农民切断与土地的联系,转变为市民。为了推动这一进程,应当考虑放开承包经营权的抵押,使那些仍在务农并扩大了土地经营规模的人,能够以手中的土地为融资手段,解决生产资金不足的困难,顺利发展农业生产。放开以后,可能会出现少数因经营风险而无力还贷,被迫失去土地的情况。专家建议,对此,可出台相关的规定与社会保障措施,相信可通过制度保障来解决。

   1978—1987年 农村土地承包全面铺开

   1978年12月的一天晚上,小岗村18位村民秘密签下了分田到户、自主生产的“生死契约”,拉开了波澜壮阔的中国农村改革的序幕。1981年底,分田到户、包产到户等不同形式的农业生产责任制在全国农村90%以上的生产队建立起来。

   在本世纪初,广东的农用地流转面积已经达到255万亩,占全省耕地面积的7.93%。土地流转方式包括转包、转让、互换、小调整、入股、租赁等多种方式。

    1987—2005年 经营性用地公开招拍挂

   1987年,深圳土地第一拍迈出了土地市场化的第一步。

   2002年,国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》自7月1日起正式施行,令施行了15年的协议出让经营性用地政策退出历史舞台。同年12月,《广东省土地使用权交易市场管理规定》实施。广东从1998年起,在全国率先进行土地审批制度改革,全面建立有形土地市场,全部新增经营性用地都要招标拍卖,进场“阳光交易”。

   2005—2008年 集体建设用地流转

   2005年10月1日起,在顺德试点的基础上,广东省在全国率先在全省范围出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,实现农村集体建设用地与国有建设用地“同地、同价、同权”,专家评价“这是一项探索性立法,开创了全国的先河。”

  

  
  重庆土改实验推倒重来

  土地开发融资模式

  土地市场

  农村土地变"活" 土地流转让农民分享发展成果

  重庆土地股田制被中央紧急叫停 总理亲自批示

个人简介
湖北师范大学毕业,留校任系团总支书记兼政治辅导员;2004年任忠县人民政府顾问,2007年获“重庆市统筹城乡综合配套改革试验区全球问计求策”一等奖,荣获2007度、2008年度重庆十佳网络知识分子。荣获2011年“新阶层·重庆第二届…
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