燃油税及其政治经济学
管清友
《成品油价税费改革方案》征求意见活动已经结束，国家发改委等四部委公示了征求意见的结果，也做出了很好的总结。估计方案变动不会很大，后续改革仍将进行。此前，很多媒体都组织了专家讨论，存在的问题基本说清，当然，期望者有之，失望者有之。但现在尘埃落定，还是从长计议吧。
我们中国人非常幸运，没有经历过两次石油危机。因此，我们对能源的认识可能远不如西方人那么有切肤之痛。所以，从政府到百姓，我们嘴上喊得多，实际做得少。1993年，中国成为石油净进口国。2002年，中国超过日本成为世界第二大石油消费国。这十年间，世界石油市场处于低油价周期，石油很便宜，我们似乎也不是很紧张。2003年开始的国际石油市场价格暴涨确实让我们捏了一把汗，中国人也真正感受到能源危机的可怕。要知道，以2007年1.6亿吨的进口量计算，油价每上升10美元，我们付出的成本就增加120多亿美元。说实话，在能源方面，我们没有为中国经济的崛起做好充分的准备。好在令人欣慰的是，从1982年中国海洋石油总公司成立，到1998年中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司重组成立，中国石油工业伴随着改革开放的进程逐步实现了市场化、国际化，同时也增强了中国应对世界能源市场风险的能力。2008年7月中旬，国际油价终于在基本面逆转的大背景下掉头向下，从147美元一度跌至40美元一线，最高跌幅达70%。四五十美元的油价让中国人松了一口气，同时也感到此时便是调整能源政策的好时机，燃油税方案的迅速出台已经说明了这一点。应该说时机选的确实很好，成品油价格面临下调，而税率又不是很高，大家相对负担还可能减轻了，皆大欢喜。
但是，从出台的方案和其后的各种议论当中，我似乎没有看到大家对能源形势感到紧张。燃油税的争论没有跳出利益纷争的窠臼。不是说不该争论这些，而是希望大家的眼光能放的更长远些。
燃油税是什么？它应该是包括石油产品消费税等在内的车用燃料间接税的统称，而并非单纯指“费改税”，即取代养路费、公路客运附加费、公路运输管理费等相关规费后的车用燃料税收。燃油税的效果需要从能源、环境和经济三个方面来衡量，即燃油税是否能够促进节能，是否能够促进污染物减排，是否会引起GDP和就业等经济指标的剧烈变化。这就要保证燃油税反映石油产品的供需关系，反映资源的稀缺程度，反映环境成本。按照现在的税率，即便考虑到成品油价格下调0.5-0.8元，税率也不过20%左右。这样的税率能否实现上述目的？很显然，很难。
按照中国目前的石油需求趋势，中国将很快成为全球石油需求乃至一次能源需求第一大国。根据国际能源署（IEA）的数据，中国原油的对外依存度目前已经超过50%，到2030年将达到75%。2007年-2030年，经合组织（OECD）国家由于非运输行业石油需求的减少，石油需求将呈现下滑态势，所有全球石油需求的增长主要源于非经合组织（Non—OECD）国家。其中，中国对全球石油需求增长的贡献率为43%。如果不立即采取措施抑制巨大的能源需求，根本不用等到下一次石油价格暴涨来临之际，即便是石油价格重新回到六七十美元的位置，中国也将再次承受巨大压力。
而且，即便全球的石油供应比较充分，价格能够保持平稳较低的水平，对石油的需求仍然会带来巨大的碳排放增长。中国也将很快成为世界第一大碳排放国。有些机构的数据显示，2007年中国的二氧化碳排放已经超过了美国。这本身对我们是十分不利的。在这样的背景下，怎么实现科学发展？我们成为世界工厂的梦想已经几乎变为现实，但是，这种依靠化石燃料推动的制造业和经济发展模式怎么可能持续？今天，我们还能勉强维持。那么，我们的子孙后代如何维持呢？
逐级的提高税率，逐渐消化能源成本和一系列改革成本，形成比较高的能源价格支撑的经济发展模式乃至形成低碳经济和脱碳经济，是我们中国能源政策的必然趋势。
中国应当根据本国的实际国情而不是与国际接轨来制定自己的能源价格政策。因为与国际接轨是个比较模糊的概念。世界各国的能源政策千差万别，美国的低能源价格政策对全球而言是个灾难，也扼杀了其制造业，特别是汽车工业的创新能力。面对高能源价格和低碳经济的世界趋势，美国的汽车产业没有跟上这个潮流。当年，美国的IT产业彻底打败了所有竞争对手，引领世界IT发展的潮流；今天，美国的汽车产业顽固不化、冥顽不灵，已经被日本汽车打得一败涂地。总结世界各国的经济竞争力，你会发现，高能源价格几乎与经济竞争力属于同义词。没有高能源价格，一个国家的经济几乎只能充当别国的打工仔而失去竞争力。
因此，燃油税方案的出台恐怕只是中国实现高能源价格的第一步。未来中国必须引进能源税、碳税、环境税等有利于可持续发展的税种。与能源税对经济增长的微弱影响相比，能源安全成本和环境成本的节约将是巨大的。只有这些政策陆续出台，中国经济才能真正实现做大做强，才能摆脱高价买油污染环境为别国生产廉价商品的打工仔地位。从政治上来说，中国才能真正实现崛起，中华民族才能真正屹立世界民族之林，实现伟大的复兴。
作者系清华大学国情研究中心能源与气候项目主任，本文仅代表个人观点，不代表所在机构。
