对中国民主决策制度改革和创新的思考

霍宪森 原创 | 2008-02-15 15:53 | 收藏 | 投票

中国民主政治体制建设关键是要搞好民主决策制度建设

一对当代中国民主决策制度改革和创新的思考

霍宪森

 

近年来,随着我国经济体制由传统计划管理体制向现代市场管理体制转型的发展,我国各级领导同志和中国政治学界的不少学者,根据政治和经济紧密相连,相互影响和相互促进的思路,已经开始关注研究思考应该如何使我国政治体制尽快由传统集权管理体制向现代民主管理体制转轨和转型的问题。要确保使我国政治体制真正实现由传统集权管理体制向现代民主管理体制转轨和转型,就必须确保要真正搞好当代中国民主政治体制和民主管理体制的建设,必须确保真正搞好当代中国民主政治制度和民主管理制度的建设。

我认为,在当代中国民主政治体制和民主管理体制的建设,在当代中国民主政治制度和民主管理制度建设中,只有注重首先从切实搞好当代中国国家和社会管理系统内部包括各级民主选举制度、民主监督制度和民主决策制度等在内的三项民主管理制度建设上入手,只有注重在这三个民主制度建设方面多动脑筋,多想办法,多下功夫,才能确保使我们真正找到在中国共产党领导下,推进当代中国社会主义民主政治体制和民主管理体制建设的关键切入点和突破口,才能确保使我们在中国共产党的领导下,把当代中国社会主义民主政治建设有秩序有步骤的不断推向深入, 才能确保使我们党和国家及社会政治体制由传统集权管理体制向现代民主管理体制的真正转轨和转型。现就中国民主政治体制建设关键是要搞好民主决策制度建设问题,谈点个人的粗浅看法,与大家共同商榷。

这里所说的民主决策,是相对于由领导机关或领导者集中决策而言。它是指在某个特定国家或社会管理系统内部,由该范围内的成员即人民群众集体或由其法定代表机构,通过自下而上的民主投票和民主决策方式对该范围内的公共事务作出决定或决策的,那样一种对国家和社会管理系统各个不同层级内部公共事务实施科学管理的公共事务决策方式和管理形式。

      民主决策是实施民主管理和加强民主政治体制建设的一个重要组成部分。同时也是我们党和国家进行社会主义民主政治建设的一个基本形式和途径。所以,无论是处于革命、建设时期,还是在改革开放以后,我们党都一直是并且至今仍然是十分重视加强民主决策形式和决策机制建设,从而不断推动社会主义民主政治建设,并取得了很大成效。但是,从总体上来看,虽然通过这些建设和探索,一方面为我们在推进当代中国社会主义民主决策体制方面积累了一些宝贵的经验,一方面也由于我们没有现成的成功做法可循,因而也从中出现了一些需要我们认真对待和深入思考,特别是应该引起人们高度重视但至今又一直未能引起人们应有重视,并亟待进一步加以研究解决的以下三个方面困难和问题。

1、    关于在对民主决策的主要事项和具体范围上缺乏明确的科学定位问题。

根据人类社会政治文明建设的实践经验,我们知道,在任何一个民主政体国家或社会组织内部,任何一个科学的对其特定范围内某个层级公共事务做出决定和决策的公共决策结构体系,一般都是要由该范围内领导机关的领导成员集体或领导者个人,对其所属范围内的那一部分具有一般性和经常性的日常公共事务做出决定和决策的所谓集中决策形式,和由该范围内的成员即人民群众集体或由其法定代表大会机构,对其所属范围内的那一部分具有全局性和战略性的重大公共事务做出决定和决策的所谓民主决策形式两个部分相结合所形成的一个完整的有机统一体。因此,要想确保真正搞好民主决策体制及其制度建设,就必须确保首先要正确处理好包括由应该作为该范围内集中决策主体,并使其主要承担对其所属范围内的那一部分具有一般性和经常性的日常公共事务做出决定和决策职责的该范围内的领导机关领导成员集体或领导者个人,与应该作为该范围内民主决策主体,并使其主要承担对其所属范围内的那一部分具有全局性和战略性的重大公共事务做出决定和决策职责的该范围内的成员即人民群众集体或其法定代表大会机构,这两个各自具有不同性质的公共决策主体之间的关系,必须正确处理好包括应该由作为该范围内集中决策主体的领导机关领导成员集体或领导者个人做出集中决策和决定的,那一部分具有一般性和经常性的日常公共事务范围,与应该作为该范围内民主决策主体的人民群众集体或其法定代表大会机构做出民主决策和决定的,那一部分具有全局性和战略性的重大公共事务范围,这两个各自具有不同性质的公共决策事务范围之间的关系,同时必须要对这两个各自具有不同性质的公共决策事务范围,作出明确的科学划分并给以具体的科学定位。只有这样,才能有利于确保在此基础上,使它们二者都能严格在各级法定常设民主监督权力主体和民主监督机构的强力监督之下,得到真正的具体实施,才能确保使所要建立的民主决策体制及其制度真正有效和管用。

但是,从近年来我们国家各级所组织开展的民主决策机制建设的实际情况来看,目前多数都是由于只把时间和精力主要用在了如何正确处理应该作为该范围内集中决策主体的领导机关内部的该领导班子成员个人与该领导班子成员集体,那两个都实际具有相同的集中决策主体性质但却各自有着不同形式的公共决策主体之间的关系,都只是把时间和精力主要用在了如何正确处理应该作为该范围内集中决策主体的领导机关内部的该领导班子成员个人做出集中决策和决定的,那一部分具有一般性和经常性的日常公共事务范围,与同样应该作为该范围内集中决策主体的该领导班子成员集体做出集中决策和决定的,那一部分具有相对重大的日常公共事务范围,这两个实际具有相同性质的公共决策事务范围之间的关系方面,都只是过于注重了对这两个实际具有相同性质的日常公共决策事务范围,努力作出了明确的科学划分并力求给予了比较具体的科学定位。从而导致使人们严重忽视或完全放弃了关于民主决策体制建设中必须要正确处理好包括由应该作为该范围内集中决策主体,并使其主要承担对其所属范围内的那一部分具有一般性和经常性的日常公共事务做出决定和决策职责的该范围内的领导机关领导成员集体或领导者个人,与应该作为该范围内民主决策主体,并使其主要承担对其所属范围内的那一部分具有全局性和战略性的重大公共事务做出决定和决策职责的该范围内的成员即人民群众集体或其法定代表大会机构,这两个各自具有不同性质的公共决策主体之间的关系,严重忽视或完全放弃了关于民主决策体制建设中必须正确处理好包括应该由作为该范围内集中决策主体的领导机关领导成员集体或领导者个人做出集中决策和决定的,那一部分具有一般性和经常性的日常公共事务范围,与应该作为该范围内民主决策主体的人民群众集体或其法定代表大会机构做出民主决策和决定的,那一部分具有全局性和战略性的重大公共事务范围,这两个各自具有不同性质的公共决策事务范围之间的关系,同时严重忽视或完全放弃了关于民主决策体制建设中必须要对上述这两个各自具有不同性质的公共决策事务范围,作出明确的科学划分并给以具体的科学定位的问题。这也是因此直接导致使我国各级民主决策政治体制及其制度建设,多年来之所以用力不小,但却收效甚微的一个根本原因。

2、、关于民主决策主体的错位和乱位问题。

如上所述,这里所说的民主决策,是相对于由领导机关中的领导成员集体或领导者个人集中决策而言。它是指在某个特定国家或社会管理系统内部,由该范围内的成员即人民群众集体或由其法定代表大会机构,通过自下而上的民主投票和民主决策方式对该范围内的公共事务作出决定或决策的,那样一种对国家和社会管理系统各个不同层级内部公共事务实施科学管理的公共事务决策方式和管理形式。因此,应该并必须作为民主决策主体和载体的机构,比较正确的选择,就只能是由该特定国家或社会管理系统范围内部的成员即人民群众集体或由其法定代表大会机构来充当。但是,从近年来我们国家各级所组织开展的民主决策体制建设的实际情况来看,多数都是由于在对民主决策主体问题上所存在着的错误理解和模糊认识,从而导致使各级在民主决策主体的实际选择和确定上严重错了位和乱了位。

主要体现在以下几个方面:一是在对民主决策主体和民意调研主体之间关系的理解上,至今仍有不少同志把包括诸如由各级领导者深入基层个别访谈、组织召开各种民主讨论会、民主座谈征求意见会、民众听证会、民主协商会议等多种形式在内的民意调研主体和民主决策主体相互混同或等同起来,并将这些民意调研主体误认为和误作为就是一种民主决策主体;二是在对民主决策主体和由领导机关中的领导班子成员集体决策主体之间关系的理解上,至今仍有不少人把由领导机关中的领导成员集体决策主体和民主决策主体相互混同或等同起来,并将各级领导机关中的领导成员集体决策主体,但不包括领导班子成员个人决策主体。误认为和误作为就是一种民主决策主体;三是在对民主决策主体和由专家学者决策主体之间关系的理解上,至今仍有不少人把由某些专家学者群体或专家个人决策主体和民主决策主体二者完全混同或等同起来,并将专家学者群体或个人决策主体误认为和误作为就是一种民主决策主体。同时将这种决策形式误认为和误作为就是一种主要的民主决策形式。上述存在的对民主决策主体问题理解和认识上的几个严重错位和乱位问题,是直接导致当代中国各级民主决策机制建设和社会主义民主决策体制建设之所以举步维艰,进展迟缓的又一个重要原因。

3、关于对民主决策中如何坚持和贯彻民主集中制原则的理解和掌握上不到位问题。

目前在对民主决策中如何坚持和贯彻民主集中制原则的理解和掌握上现实存在着两个极端方面的问题,一种是从有些领导机关方面来说,多数人都把民主决策中坚持和贯彻民主集中制原则理解和掌握成了民主决策中的民主,就是由领导集中指导下的民主,所以民主决策也就是要由领导机关中的领导班子成员实行集体决策,或者就是要走形式上的群众路线,就是搞诸如由各级领导者深入基层个别访谈、组织召开由专家学者和有关方面人员参加的各种民主讨论会、民主座谈征求意见会、民众听证会、民主协商会议等多种形式在内的民意调研,也就是将其实际看作成了一个软性指标;一种是从有些民众方面来说,多数人都把民主决策中坚持和贯彻民主集中制原则理解和掌握成了民主决策中的民主,就是应该完全脱离开领导集中管理的民主,所以民主决策就应该是由群众在对其所属范围内所有公共事务做出决定和决策的整个过程中都要完全依据群众的投票结果即最高票数来确定正式决策方案,而不愿同时适当尊重领导机关意见和组织意愿,也就是把群众意见和投票数量的多少实际看作成了公共决策产生方式上的一个唯一的硬性指标。正是由于这种有些上级领导机关和有些下级群众在对民主决策中如何坚持和贯彻民主集中制原则的理解和掌握上所现实存在着的两个极端片面的认识和在实际处理上所现实存在着的两个都不够到位及严重分歧和对立问题,所以,这也是直接导致当代中国各级民主决策体制和民主政治体制建设工作之所以举步维艰,进展迟缓的又一个主要症结和根本原因。

基于上述分析,我认为,要想真正搞好当代中国各级民主选举制度建设,当前应主要做好以下三个方面的工作。

1、在对民主决策的主要事项和范围上必须作出明确的具体定位

这里关键是在我们国家各级所组织开展的民主决策机制建设方面,必须从目前多数都是只把时间和精力主要用在了如何正确处理应该作为该范围内集中决策主体的领导机关内部的该领导班子成员个人与该领导班子成员集体,那两个都实际具有相同的集中决策主体性质但却各自有着不同形式的公共决策主体之间的关系,都只是把时间和精力主要用在了如何正确处理应该作为该范围内集中决策主体的领导机关内部的该领导班子成员个人做出集中决策和决定的,那一部分具有一般性和经常性的日常公共事务范围,与同样应该作为该范围内集中决策主体的该领导班子成员集体做出集中决策和决定的,那一部分具有相对重大的日常公共事务范围,这两个实际具有相同性质的公共决策事务范围之间的关系方面,都只是过于注重了对这两个实际具有相同性质的日常公共决策事务范围,作出明确划分并力求给予具体定位的现实状况中尽快解脱出来,从而真正尽快转移到都把时间和精力主要用在首先确保要正确处理好包括由应该作为该范围内集中决策主体,并使其主要承担对其所属范围内的那一部分具有一般性和经常性的日常公共事务做出决定和决策职责的该范围内的领导机关领导成员集体或领导者个人,与应该作为该范围内民主决策主体,并使其主要承担对其所属范围内的那一部分具有全局性和战略性的重大公共事务做出决定和决策职责的该范围内的成员即人民群众集体或其法定代表大会机构,这两个各自具有不同性质的公共决策主体之间的关系,尽快转移到都把时间和精力主要用在首先确保要正确处理好包括应该由作为该范围内集中决策主体的领导机关领导成员集体或领导者个人做出集中决策和决定的,那一部分具有一般性和经常性的日常公共事务范围,与应该作为该范围内民主决策主体的人民群众集体或其法定代表大会机构做出民主决策和决定的,那一部分具有全局性和战略性的重大公共事务范围,这两个各自具有不同性质的公共决策事务范围之间的关系,同时尽快转移到都把时间和精力主要用在首先确保要对这两个各自具有不同性质的公共决策事务范围,作出明确的科学划分并给以具体的科学定位上来。只有这样,才能有利于确保在此基础上,使各级民主决策体制和民主决策制度都能严格在各级法定常设民主监督权力主体和民主监督权力机构的强力监督之下,得到真正的具体实施,才能确保使所要建立的民主决策体制及其制度真正有效和管用。

2、在民主决策主体上要确保科学定位。

这里关键是必须要在对民主决策主体问题上,所现实存在着的诸如一是在对民主决策主体和民意调研主体之间关系的理解上,将民意调研主体误认为和误作为就是一种民主决策主体;二是在对民主决策主体和由领导机关中的领导班子成员集体决策主体之间关系的理解上,将各级领导机关中的领导成员集体决策主体,误认为和误作为就是一种民主决策主体;三是在对民主决策主体和由专家学者决策主体之间关系的理解上,将专家学者群体或个人决策主体误认为和误作为就是一种民主决策主体等那几个方面的错误理解和模糊认识,尽快有一个科学的清醒地认识,在此基础上,要将当代中国国家或社会管理系统内部各级人民群众集体或其法定代表大会机构真正确定作为各级民主决策主体和载体机构,并注重充分发挥人民群众集体或其法定代表大会机构在各级民主决策活动中所应有的主体地位及其主体作用。只有这样,才能有利于按照社会主义民主决策体制建设规律的内在要求,使各级民主决策真正实现科学化、法治化和规范化运作,从而减少民主决策活动中一些不应有的阻力和花架子,使民主决策活动真正管用和有效。

3、在对民主决策中如何坚持和贯彻民主集中制原则的理解和掌握上必须真正到位。

这里关键是必须彻底克服目前我国各级有些作为集中主体的领导机关及其领导人员和有些作为民主主体的人民群众之间,在对民主决策中应该如何坚持和贯彻民主集中制原则的理解上现实存在着的两个极端方面的片面认识,以及他们二者在对民主决策中如何坚持和贯彻民主集中制原则的掌握上现实存在着的不应有的两种严重分歧和对立。通过在实践中探索民主和集中二者结合方式上的一些有效办法和措施,使他们之间都能够真正把民主与集中、民主主体与集中主体、民主权利与集中权力有机结合和统一起来;把尊重多数群众意愿这个硬性指标与同时尊重组织意愿和领导机关意愿这个硬性指标有机结合和统一起来;把坚持党的领导与同时由人民群众当家作主有机结合和统一起来。从而确保使上级领导机关与下级人民群众之间在对民主决策中如何坚持和贯彻民主集中制原则的理解和掌握上都能够真正到了位。

特别是在民主局决策过程中使民主和集中二者相结合的具体结合方式,即应该作为民主主体的人民群众所应有的民主选举权利和应该作为集中主体的领导机关所应有的集中管理权力之间的具体结合方式上,能够将过去二者之间的那种所谓“相互渗透式”的结合方式改变成为二者之间的那种新型的所谓“板块式”的结合方式,并在此基础上使他们二者的结合方式实现程序化、规范化、制度化和法律化,从而确保都能严格在阳光下予以公正的规范操作。根据现实政治生活中的实践经验,我们知道,在对各级重大公共事务和重大问题作出决策的整个过程中,一般都需要经过两个相对独立的基本工作环节和程序,其中一个是对决策方案的拟定和提出的工作任务和工作程序,一个是在既有决策方案的拟定和提出的基础上,再对既有决策方案的监督审查、投票表决和讨论通过的工作任务和工作程序。因此,我们要想各级重大公共事务和重大问题作出决策的具体决策方式上,实行那种新型的先进的民主与集中之间的所谓“板块式结合”方式,并通过实行“板块式结合”方式,从而促使那种传统的落后的民主与集中之间的所谓“渗透式结合”方式真正得到切实改进和完善。

并在此基础上,正确处理和协调好领导集中与群众民主之间的关系,比较有效的措施和办法,就是要将对各级重大公共事务和重大问题作出决策的整个过程,都大体划分为两个相对独立的具有不同特点的工作板块,工作环节、工作阶段,工作程序和工作任务,即一个是对决策方案的拟定和提出的工作程序和工作任务;一个是在既有决策方案的拟定和提出的基础上,再对既有决策方案的监督审查、投票表决和讨论通过的工作程序和工作任务。然后,再将这两个相对独立的工作板块,工作环节、工作阶段,工作程序和工作任务,相应由群众方面和领导方面这两个不同方面的政治主体来分别单独承担和完成。这样,就有利于从组织形式上确保了在贯彻民主集中制的实际运作过程中,不再是将群众民主与领导集中二者始终融为一体,而是使它们各自所需承担和完成的工作程序、工作任务和工作结果都能相互独立,从而确保在民主和集中相结合过程中,使群众民主板块就是纯粹的真正的群众民主,同时使领导集中板块也是纯粹的真正的领导集中,进而确保使那些应该由群众方面民主决策和作出决定的事情,就使群众方面或通过其代表机构能够充分行使其所应有的那一部分民主权利;同时使那些应该由领导方面集中决策和作出决定的事情,就使领导方面或通过其代表机构也同样能够充分行使其所应有的那一部分集中领导权力;并由此确保使群众方面的民主和领导方面的集中之间真正实现了有机结合和统一,并在此基础上,正确处理和协调好领导与群众之间的关系。

这样,我们通过细心考察,就会发现其中能够用来确保实行那种新型的先进的民主与集中之间的所谓“板块式结合”方式,并通过实行“板块式结合”方式,从而促使那种传统的落后的民主与集中之间的所谓“渗透式结合”方式真正得到切实改进和完善的最基本的方式主要有两种。一种是先由群众方面或通过其代表机构单独负责承担完成对决策方案的拟定和提出的那一部分工作板块、工作环节、工作程序和工作任务;然后由领导方面或通过其代表机构在既有决策方案的拟定和提出的基础上,再单独负责承担完成对既有决策方案的监督审查、投票表决和讨论通过的那一部分工作板块、工作环节、工作程序和工作任务。另一种就是要将上述群众方面与领导方面二者之间结合的先后顺序相互置换过来,也就是先由领导方面或通过其代表机构单独负责承担完成对决策方案的拟定和提出的那一部分工作板块、工作环节、工作程序和工作任务的那一部分工作板块、工作环节、工作程序和工作任务;然后由群众方面或通过其代表机构在既有决策方案的拟定和提出的基础上,再单独负责承担完成对既有决策方案的监督审查、投票表决和讨论通过的那一部分工作板块、工作环节、工作程序和工作任务。在前面那种先由群众民主对决策方案的拟定和提出,然后再由领导集中对既有决策方案的监督审查、投票表决和讨论通过的具体结合方式中,由群众方面或通过其代表机构单独负责承担完成的对决策方案的拟定和提出中所实际行使的那一部分权力,同时就是具体体现出的在对各级重大公共事务和重大问题作出决策和决定的整个过程中由群众民主所发挥实际作用的具体实现形式及其实现程度;在后面那种先由领导集中对决策方案的拟定和提出,然后再由群众对既有决策方案的监督审查、投票表决和讨论通过的具体结合方式中,由群众方面或通过其代表机构单独负责承担完成的对既有决策方案的监督审查、投票表决和讨论通过中所实际行使的那一部分权力,同时就是具体体现出的在对各级重大公共事务和重大问题作出决策和决定的整个过程中由群众民主所发挥实际作用的具体实现形式及其实现程度。所以,上述两种具体结合方式中的任何一种方式,都应该是在对各级重大公共事务和重大问题作出决策的具体决策过程中保证使群众方面的民主和领导方面的集中在经过具体量化的基础上能够实现有机结合,并使之程序化、规范化、制度化和法律化,并严格在阳光下予以公正的规范操作,从而确保使它们二者之间真正实现所谓“板块式”有机结合和有机统一起来,并在此基础上,正确处理和协调好领导与群众之间关系的那样一种最有效的形式和最基本的办法。

只有通过采取这样一种具体结合方式和办法, 也才能确保从根本上有效解决目前我国各级有些作为集中主体的领导机关及其领导人员和有些作为民主主体的人民群众,在对民主选举中如何坚持和贯彻民主集中制原则的理解和掌握上现实存在着的两极分化问题,才能确保使当代中国各级民主选举体制建设以及社会主义民主政治体制建设工作都能够始终沿着正确方向,有领导有秩序有步骤地稳步向前推进。

根据马克思主义唯物辩证法的一般原理,我们知道,世界上任何一个事物的产生和发展,都是一个需要经过由小到大、由弱到强的逐渐发展的过程。所以,中国民主决策制度的建设和发展,也应该是一个需要经过由小到大、由弱到强的逐渐发展的过程。为此,从当代中国的实际国情出发,要确保搞好中国民主决策制度建设,在实际操作方式上,还必须注意遵循以下4个方面的基本原则。

1、要坚持先搞党内,后搞党外,并使党内党外相互带动,共同推进的原则。

       2、要坚持先搞下层,后搞上层,并使上下相互带动,共同推进的原则。

3、要坚持先搞经济发达地区,后搞经济欠发达地区,并使二者相互带动,共同推进的原则。

4、要坚持民主决策制度建设的法律化、规范化运作,并使其在继续坚持和完善中国共产党的领导制度和人民代表大会制度的前提条件下,分阶段、有步骤地逐步推进的原则。

总之,要搞好当代中国民主决策制度建设,只能是从当代中国实际出发,根据社会主义民主决策制度建设规律的基本要求,在继续坚持和完善人民代表大会制度、坚持和完善中国共产党领导下的多党合作与政治协商基本政治制度,同时认真学习借鉴人类社会民主决策制度建设的一些有益成果的基础上,力求做到在努力创新和建设当代中国国家和社会管理系统内部民主决策制度和公共事务管理制度方面能够有所发现,有所发明,有所创造,有所前进。只有这样,才能使我们通过创新当代中国民主决策制度和公共事务管理制度,为切实推进社会主义民主决策体制建设和社会主义民主政治体制建设做出自己应有的贡献。20082

作者单位:中共山东省委党校省直分校;通讯地址:济南市经十东路279

邮编:250014   电话:88316850;电子信箱:huoxiansen@mail.china.com

:主要参考资料

1、《领导干部谈民主集中制》,中央组织部培训中心编,党建读物出版社1993年版。

2、《论民主的科学含义及其基本实现形式》,霍宪森,发表于中国选举与治理网学人文集。

3、《民主集中制本质在正确处理领导和群众之间的关系》,霍宪森, 发表于2007年光明网。

4、《民主和集中板块式结合是中国民主建设的最佳选择》,霍宪森, 发表于2007年光明网5、《当代西方国家政治制度》,唐晓、王为著,世界知识出版社2005年版。

6、《我对党政职能分开改革问题的思考》,霍宪森,发表于《经济管理文摘》200616期。

7、《中国民主建设建设要实行领导放权和群众扩权相结合》,霍宪森, 发表于光明网。

8《中国民主建设关键是搞好体制内的六个民主机构建设》,发表于中国选举网学人文集。

8《中国民主建设关键在正确处理领导和群众之间的关系》,霍宪森,,发表于光明网。

9、《我对当代中国政治体制改革的思考》,霍宪森,发表于中国选举与治理网学人文集。

个人简介
霍宪森,1956年生,山东省夏津县人,毕业于山东师范大学政治系,教育学学士。曾当过农民、工人、基层乡镇党委书记、省级机关党的宣传工作干部.现为中共山东省委党校退休教师。近年来曾在人民网.光明网等多家政府和学术网络媒体…
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