中国民主的前景

郑磊 转载自 中国民主的前景 | 2008-06-18 20:44 | 收藏 | 投票

美国《外交》双月刊20081—2月一期刊登清华大学全球领导力项目负责人、美国布鲁金斯学会董事会主席约翰·桑顿的一篇文章,题为《长久的期待》,副题为《中国民主的前景》,摘要如下:

    (原文摘要:中国正在民主化吗?中国领导人并不像西方人那样关心民主,但他们日益支持地方选举、司法独立以及对中国共产党官员的监督。中国的自由化最终会走多远,中国停止自由化进程后中国的政治会是什么样子,尚不得而知。)

    近一个世纪以来,中国领导人一直对民众承诺实行某种形式的民主。l911年,中国的最后一个王朝清王朝被推翻了,孙中山提议实行了3年的临时军政统治,之后进入了6训政时期,逐步向宪政过渡。l940年,毛泽东发表了《新民主主义论》。《新民主主义论》指出,共产党的领导会确保革命人民对阶级敌人的专政。邓小平领导中国走出了文化大革命的动乱状态,他说民主是解放思想的重要条件

    孙中山、毛泽东和邓小平使用民主这一名词的时候,他们心中的想法都有所不同。孙中山所说的民主与西方认可的定义最接近,主张通过公民投票举行自由选举建立一个符合宪法的政府,实行政权分立。他们三人都认为,民主本身不是目的,而是实现中国真正目的的途径。中国的目的是成为一个不再受外国列强欺凌的国家。

    当然,今天中国还算不上是民主国家。中国共产党完全控制政权,中国缺乏言论自由,没有独立的司法,缺乏多元自由体制的很多其它根本特性。国内外很多人仍对中国的政治改革前景持怀疑态度。不过,中国政府、中国共产党、中国经济和整个社会都发生了很多变革,可能改变中国入对民主的想法和决定中国未来的政治方向。

    无论在公开场合还是在私下里,中国领导人再次谈论起民主,这一次他们谈论得更多更具体。(作者在过去14个月里与不同层次的中国人——包括中共中央委员会委员、政府高级官员、学者、法官、律师、记者以及非政府组织成员——进行了交谈,在此基础上写成本篇文章。)胡锦涛主席曾经说,民主是全人类共同的追求。胡锦涛在2006年访问美国期间,每一站他都特意谈论民主这个主题。有关

民主,温家宝总理在2007年全国人大会议上发表的讲话比以前他的讲话都谈得更多。他说,发展民主,健全法制,是社会主义制度的内在要求。  

    与早些时候的领导人一样,中国目前的这一代领导人脑子里所想的民主与西方民主的定义有所不同。一些高层官员强调指出,必须保持中国共产党的领导。尽管他们认识到选举(尤其是地方选举)的作用,但他们坚称,在中国,实行审议形式的政治比多党公开竞争权力更适合。审议式民主即允许公民个人和团体在决策过程中发表他们的观点。他们常常提到精英政治,包括利用考评的方法检验候选人的工作能力,反映了中国古老的观念:政府应当由最有才能的人组成。中国领导人不喜欢像西方那样给人们太多言论、新闻或集会自由。他们表示赞成有条不紊地扩大人们的这些权利,但更注重社会和谐。

    导向的民主到底是中国现行政治变革的终极还是走向更加规范的自由民主模式所途经的一个小站,最高领导人之下的一些中国官员意见不一。东亚提供了几种范例:日本几十年来由自由民主党统治,在新加坡有适度的新闻自由,韩国实行自由放任的多党制度。有人推测,中国可能会选择走其中一种道路,它也可能开拓自己的道路。

    2006年年底,温家宝总理会见了布鲁金斯学会的代表团。当时,被问及他和其他中国领导人所说的民主是什么意思、中国可能采取什么形式的民主以及时间表如何时,温家宝回答说,谈到民主,我们通常指的是三个部分:选举、司法独立和以分权与制衡为基础的监督。然而,他没有谈到更大的进展。关于中国的司法体系,温家宝强调中国需要进行司法改革,以维护司法尊严,保证司法公正和独立。中国的司法系统贪污腐化成风。温家宝解释说,监督对阻止政府官员滥用职权很有必要。他呼吁共产党内部要加强分权制衡和问责制。温家宝的基本意思是:我们必须朝着民主的方向迈进。我们有许多难题,但我们清楚我们前进的方向。

    自由选举

    胡锦涛和温家宝等领导人发表的关于民主的言论在西方引起怀疑态度,鉴于此,更好地了解中国民主化进程的具体现状很有必要。中国公民没有选举他们的国家领导人的权利,但十多年来,全国各地的农民都投票选举村长。从村镇到中南海,在它们之间的巨大空间中正在发生着什么变化?仔细研究一下温家宝关于民主的定义中的三个成分——选举、司法独立和监督,就可以找到一些答案。

    按照宪法,中国采用直接选举和间接选举相结合的方法选举政府领导人。实际上,只有70多万中国的村寨广泛实行直接普选。7亿多农民生活在这些村寨里,因此,这种现象并非无足轻重。不过,具体情节却表明情况复杂甚至是相互矛盾。

中国上世纪80年代开始实行村委会选举。实行村委选举的最初观念是想提拔有才干的地方领导人:既要发展农村经济,又将落实诸如计划生育政策等国家重点工作。文化大革命结束后,农村废除集体化,农村出现了权力真空。不管怎么说,选举一开始赢得了中央政府的积极支持,而且基本上都是公正的。但是,到了上世纪90年代初,数据显示当选的村长中只有40%的人是共产党员,据说当局深感震惊。中国政府最终指示地方官员要保证维持共产党的领导作用。如今,大多数村长都是共产党员,但地区与地区的情况有所不同。在广东、湖北和山东省:超过90%的村长是共产党员,但在福建省和浙江省,这个数字为60%至70%。

村委选举存在一些严重问题,其中包括裙带关系、用金钱收买选票、选举无才无德或贪污腐败的人当领导人。然而,赞成村委选举的人坚持认为,村委选举如同民主大课堂,可以培养人们的民主习惯。事实上,最强烈反对村委选举的往往是乡镇干部,因为如果中央政府决定实行乡镇直接选举,那他们自己的位置就难保了。

    在过去十年里,中国的一些乡镇事实上已经尝试过选举。由于乡镇政府肩负着落实具体社会计划的工作,往往是反政府情绪和社会骚乱的焦点。因此,乡镇政府的得力领导对于维护社会稳定至关重要,而保持社会稳定是中国领导人的工作重点。早在1995年至l996年,中国有几个乡镇就举行了投票选举。

    不过,也不要过分夸大乡镇选举的意义。在中国政府的结构中,乡镇是最低一级政府,就连赞成举行乡镇选举的人都承认乡镇选举现在仍很不成熟。然而,如果获得成功,那这样的选举尝试可以赋予乡镇领导人很大程度的合法性。它们使干部和干部之间、党员和非党员之间展开竞争。党员和非党员之间展开竞争以前是绝对没有的事情。竞争可能会提高政府的执政质量。

    乡镇的上一级是县,县级选举试点也引起了媒体的关注。自从2000年以来,湖北和江苏的ll个县进行了副县长推荐选拔投票。虽然这个数字只占全国县和县级市总数不足l%,但县市领导选拔的任何改革都是重要消息。

    一些城区也进行了有限的尝试。2003年,l2个人作为独立候选人竞选深圳区级人大代表,其中2人当选。北京海淀区也有几个独立候选人竞选区人大代表。竞选人大代表的独立候选人几乎全都败北,但参加这种竞选的人越来越多:据主张进行选举改革的前政府官员李凡说,2003年不到100人,到2006年和2007年达到了4万多人。李凡预测,到了2011年和2012年,参加这种竞选的独立候选人将多

达几十万。

    近年来,中国领导人也努力加强共产党党内民主选举。有些专家认为,对中国长期政治改革来说,发展党内民主比进行地方领导选举尝试更为重要。他们认为,共产党接受公开辩论、进行领导干部选举和通过投票进行决策是整个国家实现民主的前提条件。胡锦涛主席和温家宝总理常常号召党内更广泛地开展民主讨论和协商、进行集体决策。加强党内民主是胡锦涛在党的十七大上发表的基调讲话的核心内容。十七大结束后不久,新任中央组织部部长的李源潮撰写一篇长达7000字的文章,详细阐释了胡锦涛主席关于加强党内民主建设的号召。《人民日报》全文发表了这篇题为《推进党内民主建设,增强党的团结统一》的文章。胡锦涛依靠由9人组成的中央政治局常务委员会集体决策,这一事实本身就被认为是在改变国家权力过分集中方面取得的进步。

    中国共产党开始推行党内民主的方法之一是推选多个候选人。官方媒体报道说,在2006年至2007年的换届选举期间,16个省的296个乡镇通过党员直接投票选举产生了地方党的领导人。

    一些学者预言,如果党内民主确立下来,可能会形成这样一种趋势,志趣相投的党员干部会在党内组成更明显的利益集团

    去年,胡锦涛在中央党校发表的一次重要讲话中告诫党的高级领导干部要完善党内民主制度,充分发挥党员的积极性、创造性。有些分析家认为,胡锦涛的讲话可能预示着将采取新的政策态度。胡锦涛要求党员干部解放思想,人们认为他是鼓励大家在中国政治改革进程中要坚持更加务实的思想。

     

    在过去30年里,中国的司法体系取得了巨大进步,但还有很长的路要走。1980年,经历过文化大革命破坏后,中国的司法体系开始重建,全国的法院受理了80万个案件。到2006年,这个数字上升了十倍。在过去30年里,中国通过了250多个新法令,而且民法典的起草工作正在进行中。

    在上世纪80年代中期前,中国大多数法官和检察官都是转业军人,他们根本没接受过正规教育,更不用说接受法律专业训练了。那时候,鉴于法院的目的是执行党的路线,法官和检察官都极注重意识形态。但是,到了上世纪80年代中期,一些大学毕业生被国家分配到法院和检察院工作。到了90年代后期,法律硕士文凭被认为是当资深法官的一个不成文的条件。

    中国法官和检察官素质提高的同时,中国律师的地位也发生了改变。上世纪80年代末以前,所有律师都是政府雇员。1988年至l989年,中国出现了首家合伙制律师事务所。如今,中国有律师事务所l2万家,注册律师118万人。(美国的人口是中国的l4,但律师总数是中国的8倍多。)

    私人律师业的发展推动了整个司法系统的进一步专业化,因为律师为了自己的事业发展,必须为客户打赢官司。随着律师素质的提高,检察官和法官不得不加强他们自身的能力。

中国颁布了许多旨在保护公民免受政府官员违法行为伤害的法令。2005年颁布的《公务员法》,为政府官员确立了很高的行为标准。l994年颁布《国家赔偿法》,目的在于国家对政府失误给公民法人造成的损害给予弥补。或许更为重要的是,1989年颁布的《行政诉讼法》使得公民能起诉国家。如今,每年大约有15万多起公民起诉政府的案件,媒体对其中几起成功的案例进行了报道。

然而,一些中国官员承认,中国的司法程序仍充斥着很多问题。法律公正的一个最严重障碍是私人关系。这种关系会使检察院和法院的决定受到限制。中国的法官一般会私下跟当事人谈话,这就为走关系和腐败创造了机会,从而破坏了司法程序的公正。有些专家曾建议,通过提高法官工资以及采取其它措施来消除这种普遍存在的问题。

    中国的主要问题不再是缺少综合法典,而是理论和实践之间的差距。l996年颁布的具有历史意义的《刑事诉讼法》所保证的权利常常被忽视。为数不多(但越来越多)的私人律师受理敏感案件和不公正的起诉,部分目的是凸显司法系统本身违法的作法。尽管他们很少能打赢官司,而且有时他们自己会遭到骚扰甚至身陷囹圄,但这些维权律师认为,不断揭示公正司法体系的官方目标与现实情况

之间的差距,一段时间过后,这种差距就会缩小。

     

    中国并不缺乏旨在促使官员正直为官的机制。中国最早的监督机制可以上溯到帝王时代,那时候的告状使得人们能直接将自己的冤屈向上级反映。中国政府各部都设有处理这种事务的办公室。不过,上告被认为是最后一招,而且没有多少官司是通过上告解决问题的,因为整个程序是不透明的,其结果取决于评估诉状的官员的好坏,而这些官员都是不透露姓名的。

    另一个监督机制是中国共产党中央纪律检查委员会。政府有监察部和最高人民检察院反贪局,它们负责依法查办犯错误的政府官员。

    然而,尽管有这些监督机制,官员腐败的问题仍然非常严重,领导人常常把道德堕落说成是共产党的重大挑战之一。20多年来,中国经济迅速增长,官员贪赃枉法的机会也大增。像国家药监局原局长郑筱萸那样的重大案件加深了腐败现象猖獗的看法。据官方数字,2006年有97万多名官员受到惩处,其中,80%的官员犯有玩忽职守、贪污受贿罪,或违法乱纪。地方纪检书记都是由当地领导任命的。到了2006年才开始实施一条新规定,即省纪委书记必须由中央政府下派任命。

    中国的民主

    近年来在选举、司法独立和监督方面取得的进步是中国社会变革和个人自由扩大的一部分。

    在过去20年里,大批农村人口涌向城市。直到l0年前,中国政府对人口流动还实施严格的控制。如今,政府官员把在未来20年可能移居城市里的另外3亿多农民说成是帮助消除中国城乡收入差距的积极力量。而且,城市居民现在可以到国外工作、留学和游玩。十年前,中国人必须获得单位批准才能到当地公安局申办护照,前后可能需要6个月。如今整个手续办下来只需不到一周时间。不到20

前,北京所有外国人都必须在指定地点居住。如今,外国人和当地人相邻而居。当问到他们社会的民主化进程时,中国人很可能提到像选举或司法改革这样的一些变革。他们或许把自由与民主的概念混淆了,但认为个人自由的扩大微乎其微也是错误的。

    我认识的一位共产党高官私下对我说,十年前,他这个级别的官员与美国人公开讨论民主,那是不可想象的事情。他说,如今,中国辩论的主题不再是要不要民主,而是何时和如何实行民主。

    中国一家大企业的董事长告诉我,在海外上市的中国公司的企业管理水平有所提高,这是中国民主习惯增强的另一例证。他说,尽管中国的企业管理水平仍有待提高,但国营企业,尤其是在海外上市的国营公司,总的趋势是透明度增加,董事会更独立,管理更规范。因此,随着时间的推移,这种氛围很可能在中国的商界以及身为国企董事会成员的高级政府官员中灌输更多民主思想。

    与过去相比,中国领导人今天谈到民主时似乎很谨慎。批评者称,这表明政府缺乏实行政治改革的真正决心。乐观主义者认为,渐进主义将使得现行自由化比过去兴高采烈但最终失败的尝试持续时间长一些。中国的一位老政治家告诉我说,民主始终是中国人民的共同愿望。但是他说,西方需要有耐心,要让中国人自己去尝试和探索。

    关于还需多长时间才能牢固树立民主制度,中国人对这个问题的看法也不一样,不过某些方面的看法是一致的。一位官员说:没人预测要花5年时间。有人认为还要l015年,有人则认为还要3035年。不过,没人觉得还要等60年。有人预测可能要等到2022年前后。

    2004年,对近700名参加过省政府举行的培训班的地方官员进行了一次调查。其中超过60%的官员说他们对国家民主状况不满意,63%的人说中国的政治改革进展太慢。另外,59%的人表示,经济发展应优先于民主。很明显,67%的干部支持通过民选产生村领导,41%的人支持举行县长选举,不过,只有13%和9%的人赞成选省长和国家主席。

    2007年春天,一篇题为《民主是个好东西》的文章在中国国内引起了一阵轰动。这篇文章的作者是中央编译局副局长俞可平。尽管他没有避而不提民主的不足,但他直截了当和详细具体地陈述了他支持民主的理由。他在文章中说:在人类迄今发明和推行的所有政治体制中,民主是弊端最少的一种。也就是说,相对而言,民主是人类迄今最好的政治制度。

    俞可平预言推行民主不是易事。他写道:试想,在民主政治条件下,官员要通过公民的选举产生,要得到多数人的拥护与支持;其权力要受到公民的制约,他不能为所欲为,还要与老百姓平起平坐、讨价还价。单这两点,很多人就不会喜欢。因此,民主政治不会自发运转,它需要人民自己和代表人民利益的政府官员去推动和实践。

    显然,中国社会核心的一些人正在积极思考这些根本问题。问题是这些理论是否会以及如何能变成实践。中国现在必须完成近年来开始的转型,即从专制转向民主。

    中国在地方选举、司法系统改革和加强监督机制方面进行的尝试都是在向一种更加基于规则的政治体制转变。中国的社会也是这样,继续向开放和多元化的方向转交,迅速创建一个公民社会。

    有一个方面可能决定着中国的政治改革进程,而在今后几年里这个方面也许会改进最快,那就是领导人的交替。一个国家怎样进行权力转移,这将向全国各阶层发出一个清楚的信号。中国在这方面已取得了一些进步。
个人简介
首席经济学家,香港中文大学(深圳)SFI客座教授,行为经济学者,创新发展,金融投资专家,南开大学经济学博士,荷兰maastricht管理学院mba,兰州大学数学学士 email:prophd@126.com
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