寻租资本考验中国的经济体制

周福安 原创 | 2008-06-20 06:16 | 收藏 | 投票
  内容提要  寻租资本是经营资本与公共权力相互融合的资本形态,它通过发放和索取垄断通行证的方式参与经济资源的分配,寻租资本的经营能拉大贫富差距,降低市场机制的作用,要遏制寻租资本,必须从划清经济体制与行政体制的边界等三个方面完善我国的经济体制。

  关键词   寻租资本;创新通行证;垄断通行证;经济体制

  一、问题的提出

  2005年9月30日的《国际先驱导报》上登载一篇短文,标题是《煤官为何敢对抗中央》。作者认为,煤官之所以敢对抗国务院要求国家机关工作人员和国企负责人从煤矿撤资的命令,是因为三大理由:“中央查不着”,“地方不愿查”,“宁不当官绝不撤股”。⑴这虽然只是一篇2000字的短文,但却给人们传达了两个重要的信息:

  1、在我国存在这样一种资本,这种资本以公共权折价为股份入股,依附在企业身上,

  借用市场机制的作用把“金蛋”生下来。同样在我国也存在这样一批企业,这些企业因为有政府官员的特别关照而获取垄断利润。我把这些有公共权力的参与,受到政府特殊关照,以垄断手段获取垄断利润的企业的经营资本称为寻租资本。⑵

  2、对公共权入股存在两种态度,中央的态度是“撤”,地方的态度是“保”,“不愿查”。

  要求保的地方势力已不是个别的腐败行为,而是以地方政府或部门组织为后盾的利益驱动,地方的行为方式是以维护当地公共利益之名说服上级网开一面,最后便雷声大雨点小,不了了之。因为到目前为止,我们还只看到一个如此严厉的要求公共权从煤矿撤出的命令,还在其他领域,如企业改制、城镇与开发区建设、房地产市场、酒店休闲场所等,同样存在公共权大量拥入的现象,但却没有一个相应的撤资命令,究其原因,可能是两个,一个是煤矿事故频繁且死了人,地方无话可说,中央政府干预的成本相对要低,而其他行业一般只是影响劳动者的物质利益,地方政府可以将其打入“改革成本”予以报销。另一个原因是其他行业比煤矿更加复杂,中央更加“查不着”。

  由此看来,就是国家机关工作人员全部从煤矿撤资,也不能解决公共权力与经营资本的融合问题,因为寻租资本能有效地摆脱现有体制的约束。这就提出了一个更为深刻的问题,我国的经济体制缺乏自我净化功能,表现出新体制本身的稚嫩和不完善,寻租资本在我国社会结构中的胆大妄为,对我国成长着的新经济体制将是一个严峻的考验。

  二、创新通行证与体制内创新

  中国的经济体制变迁的路径是,新制度不是从旧体制外部整体移入,而是借助旧制度的躯体孵化出来,而创新通行证则是从旧制度中打开缺口的具有体制过渡性质的制度创新形式。新制度在旧体制内的生长是三个行为主体博弈的结果,这三个行为主体是计划者、改革者和创新者。计划者是旧体制的设计者、实施者和捍卫者;改革者和计划者一样是旧体制内的人员,但改革者最先觉察到了制度创新的收益,是旧体制的背叛者和新体制的倡导者;创新者是直接参与物质生产过程的一部分人,这部分人和改革者一样同时发现了制度创新的收益,是新制度的具体实践者。改革者和创新者构成了我国经济体制改革中的初级行动集团。⑶计划者和改革者都握有公共行政权力,这种权力是维护旧体制运转的必要条件;创新者没有掌握行政资源,但有较为丰富的人力资本,这种人力资本主要表现在具有较强的专业技能和有效配置资源的能力。

  新体制是这样起步的,创新者拿着创新方案到政府游说,得到了政府中改革者的支持,或者创新者冒着风险擅自实施创新方案,改革者比计划者先发现,因而不仅没有制止,反而想办法使之完善。我把旧体制内由改革者利用行政权力保护制度创新这种现象称为“发放创新通行证”。创新通行证可以允许改革行为不对旧体制产生根本冲击的前提下合法的存在。由于制度创新产生了预期利润,因而吸引许多人效访,这些除了创新者外,最先采用新制度的那批人是制度创新的次级团体。⑷制度创新的次级团体虽然没有承担制度设计的成本,但却使新制度的优势从整体上显示出来。改革方案的投入期新制度肯定会受到计划者的反对,但当新制度比旧制度带来更多的收益时,计划者也逐渐发生了分化,一部分人转入改革者的行列,使公共权力的主体逐渐转移到改革者手中,旧体制起主导作用的地位被新体制取代,但旧体制并没有消失,旧体制除了在体制外继续对抗新体制外,更希望在新体制内找到一块可以使之生存下来的土壤。

  我国改革初期的以“发放创新通行证”为特征的改革具有以下几个特点:

  1、改革是行政权力庇护下的行为,没有经过市场机制的净化和筛选,使新体制在内容和形式上都保留了旧体制的某些特征。例如,明明是个体经济,却要挂个公字招牌,乡镇企业也多是采用国有企业的产权模式,由于制度的路径依赖,这些附着在新体制上的旧体制的残留具有很强的制度刚性。

  2、改革中存在着地方政府在一定程度上违背中央意愿的合理性,敢顶上级不仅不受到

  社会的指责,反而成了那个时代的英雄行为。但在旧体制占支配地位的时期,某些地方官员这样做主要是为新制度寻找生存空间,但新体制确立后,这种行为也就失去了制度创新的意义。

  3、“发放通行证”的目的是为了公共利益,而不是受个人利益的驱使,同时,在当时的政治背景下,社会缺乏权利寻租的条件。但当高度集中的计划体制被否定,市场经济开始运作时,这种很不规范的制度创新方式也就蜕变为一种权利寻租的方式。

  三、创新通行证向垄断通行证转化,寻租资本形成

  随着制度创新的积累,市场在资源配置中的基础性作用开始形成,改革初期只能在旧体制内搞点小动作式的改革已经失去了存在的价值。由于新体制产生的高效率,不仅使改革者、创新者而且给计划者也带来了实际利益的增长,新体制受到了社会的普遍认可。由于经济体制的变迁,人们的行为方式也发生了相应的变化。初期的改革由于要承受旧体制的压力带来的风险,因而只有那些注重公共利益,利他偏好较强,能主动承担改革风险的人才能成为制度创新的主体。但当新体制确立后,旧体制的压力带来的风险已不存在,这种没有风险的改革本身已失去了对主体行为的筛选功能,自利行为成了新体制中主体行为的基本形式,再加上市场机制的自发作用,使新体制的行为主体主要由有经济人倾向的人员构成,其中也包括部分政府机关工作人员,这些人的行为就是如何利用新体制最大化自己的个人利益,市场主体的这些作用一方面促进了新体制的巩固,但另一方面也把新体制中包含的旧体制残余或一些不够完善的内容沿袭下来。

  在我国不成熟的市场经济体制下,公职人员如何最大化个人利益,发放“通行证”是一种被普遍采用的方式。首先,通行证本身并不存在固有的价值取向,对社会福利是促进而是阻碍与通行证这种形式无关,而有关联的是发放主体的行为目标,因而发放通行证的形式既可用来抵制计划者,也可以利用这种形式来避开新制度的调控。其次,创新通行证先天不足,因为创新通行证承载的是一种公共权利资源,制度创新者的初衷是要借助公权力为市场机制的发育扫清道路,但这种行为也就开启了公共权力与市场主体相互利用的先河。第三,创新通行证的主要功能是抵制计划者,防止阻碍对新体制的探索与创新,但当计划者已经被改革者取代时,创新通行证天生的那块反骨依然存在,人们仍然可以利用这种形式反对上级,直至抵制中央。第四,创新通行证一般是以组织的名义或个别政府官员代表组织发放的,只有如此,才能保证通行证的有效性,组织行为可以有两大优势,一是降低了个人的风险,二是在一定范围内可以公开,不必躲躲闪闪,创新通行证的这一特点也给公共权力谋私提供了方便,既然一级组织可以集体的名义承担改革的风险,同样也可以集体的名义降低腐败的风险。如前所述,创新通行证原来只是创新者给尚处于幼稚时期的市场经济成分的一根拐棍,而随着新体制可以独自行走时,创新通行证这根拐棍也就是多余的了。但新体制下的寻租者看中了创新通行证可以沟通公共权力与市场主体之间的关系这一特性,因而把这种形式保存了下来,凭借公共权力参与社会资源的分配,在市场经济中排挤其他竞争者,破坏市场经济的正常秩序,这样创新通行证也就完成了向垄断通行证的转化。垄断通行证不是旧体制的复归,更不是新体制的发展,而是利益集团借助新经济体制的作用保护和发展利益集团和个人利益的手段,因而不是任何意义上的制度创新。

  垄断通行证的普遍发行存在于计划经济体制被否定,市场机制已上升为起主要调节作用的时期,这一时期改革获得了良好的社会声誉,任何行为只要冠上改革之名,就有了护身符,因而以改革的名义发放垄断通行证就成了普遍采用的寻租形式。垄断通行证发放的领域一般是与资源分配有关的领域,如自然资源开发,产权改革所导致的国有资产的重新分配,国家对地方的转移支付,公共设施的建设等。而垄断通行证所承载的公共权力要发挥增值潜力,不至于一次消费掉,就必须与一定的资本融合在一起,把垄断再生产出来。这样垄断通行证通过与资本的结合进行垄断形式的生产,再通过这种形式的再生产垄断更多的资源,把一个又一个的竞争对手挤出局外,最终达到对一个行业,甚至一个地方经济的垄断。这种公共权力与经营资本相互融合的资本就是寻租资本。寻租资本一经产生就对正在成长的经济体制产生有力的冲击,具体表现在:

  1、寻租资本加剧了社会的贫富不均。在完善的市场经济体制下,资源应该跟着效率走,

  哪里经济效率高资源就流向哪里,但有寻租资本活动的经济结构,资源便跟着权力走,公共权力可以决定资源的流向。在产权民营化改革中,公共权力通过操纵改制过程使国有资产向经营者和与政府官员有关联的人集中,使广大职工成了丧失生产资料需要社会救济的一群人。在煤矿等资源开发领域,把本应属于国有的资源占为己有,而且恶化了地方的生产环境和生存环境,农民失去了生产资料却得不到补偿。在城镇建设和开发区建设中,通过低价强制向农民征地,然后再以高出原价十倍左右的价格将土地销售出去。通过资金、信息以及人事关系上的优势挤压当地的民营经济,将经济资源最大限度地集中到自己手里。

  2、寻租资本弱化市场机制的调节功能。在市场经济条件下,市场应是配置资源的基本形

  式,但寻租资本却享有在市场之外运作的特权,人为地限制了市场机制的调节范围,降低了市场机制应有的经济效率。特别是由于寻租资本的泛滥,使寻租权力配置资源与市场配置资源两种方式长期并存。并且市场配置资源在欠发达地区还有缩小的趋势,一些私营企业和个体经济也千方百计依附寻租资本,尽量摆脱市场机制的调控。

  3、寻租资本降低了经济效率,影响了资源的有效配置。一方面因为得到了垄断通行证就

  可以获得高额利润,使企业丧失了改进技术、加强管理的积极性,特别是恶化了经济结构,使资本的投入周期人为地与政府官员的任职期限联系起来,缺乏长期投资的积极性,经济资源过多地流向餐饮业等技术含量不高的行业。另一方面也降低了非寻租资本的效率,由于经济资源向寻租资本集中,非寻租资本活动的领域不仅资金短缺,而且人力资源不足,影响了这些企业的规模发展与技术水平的提高,特别是本应田寻租资本负担的部分税费,也有相当一部分转给了非寻租资本,因而人为地加重这些企业的负担,一些寻租资本严重的地方,非寻租资本为了摆脱各种高额税费,往往使有限的资金外流。

  四、遏制寻租资本,我国制度创新面临的新任务

  一个成熟的经济体制,大体由三个层次构成,第一层是机制调节层,第二层是法律规则层,第三层是道德伦理层。各个层次都有特定的功能,但又相互作用共同推动经济结构的良性循环(注:把市场经济体制等同于市场机制调节是不科学的,市场机制只是经济体制第一个层次的主要内容)。经济结构中可能产生的资源配置错位、贫富不均、垄断竞争等非效率的社会行为一般可通过现代经济制度的自组织功能予以矫正,而不需要通过对抗、通过应用国家机器等暴力手段从经济体制之外的力量进行强制干预。当前寻租资本能在我国的经济结构内发展,但我们的经济体制又不能有效的约束它,这说明我国目前的经济体制还不是一个成熟的市场经济体制,它缺乏自我净化的功能,不能自觉地将带有封建色彩的诸侯经济,带有官本位色彩的长官意识,带有计划经济色彩的行政干预排除掉。

  我国目前经济制度结构的现状是,第一个层次比较健全,已经形成了一个完备的市场机制体系,但第二、第三层次发展不足,我们的法制和道德还很难将全部经济活动和参与经济活动的绝大多数行为主体拉入市场体系之中,接受市场机制的评判,而是游离于市场体制之外,甚至凌驾于这个体制之上。寻租资本正是靠经济体制之外的力量进行运作,经济体制本身却不能对其进行约束的经济因素。经济体制的这种现状也就敲定了深化经济体制改革的内容:

  1、要准确地划分经济体制与行政体制的边界。在社会结构中,虽然经济体制与行政体制

  相互联系,但各自应有特定的活动领域,而经济体制与行政体制界限不清,经济体制受行政体制约束一直是我国社会结构的主要特征。虽然现在独立于行政体制之外的经济体制已经形成,但由于体制的固有刚性,行政体制对经济体制仍有支配作用,这就为公共权力与经营资本的融合提供了制度前提。要解决这个历史难题,我们就必须划清经济体制与行政体制的界限,提高经济体制的活动空间。

  2、要克服法律调节的歧视性倾向。我国目前的市场主体在法制面前并不是平等的,对个

  体私营企业、弱势群体约束过多。而对于有行政背景的寻租资本却不敢管,不想管,管不着,甚至把本应由强势集团负担的费用也想方设法转给弱势群体,使法制失去应有的公平性。

  3、强化道德的自我约束功能。经济生活中的道德有两种约束方式,一种是强制约束,如果你违背商业道德,你的利益就要受到损害,在这里,遵守道德也是一种经营手段,不这样做你的利益就要受损,这就是道德的强制约束。还有另外一种情形,遵守道德并不能给当事者带来利益,做了违背道德的事也不一定给当事者带来损害,如自觉参与公益活动,扶持弱势群体等。这种没有与个人物质利益直接联系在一起的道德行为是对道德的一种自我认知,是自我约束行为。我国目前存在的寻租资本,从主观上讲是部分国家机关工作人员缺乏对道德的自我认知。要提高市场行为主体对道德的自我认知,首先要提高公务员的道德水准,国家机关工作人员在从事公务时应自觉遵守行使公共权力的道德规范,而一旦进入经济活动领域则要自觉遵守市场道德规范,只有如此,寻租现象才会大为减少,才能建立起公平公正的市场秩序。

  (本文写2005年,并已收入《公共决策的效率》一书中,文中提出的观点对认识我国经济的现状仍有价值,特提供给大家讨论)

  
个人简介
周福安,经济学者,湖南省新化县人,毕业于湖南师范大学生命科学学院和湖南省委党校理论班经济学专业,已在《科学学与科学技术管理》等核心期刊上发表数十篇经济学论文,有多篇被《新华文摘》、人大复印资料中心收藏,专著三部…
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