上下互动的改革

周其仁原创自搜狐博客 | 2008-08-25 16:41 | 收藏 | 投票

上下互动的改革

周其仁
2001年12月24日
来源：www.zhouqiren.com

由政府充当社会经济结构变化的发动机，差不多成为我们国家一个根深蒂固的“传统”。改革至今二十年，在不少领域里，政府驱动改革仍然是主流。反映到语言上，就是流行着一种我想称为“无主语”的表达方式。比如我们讨论国有企业改革，就离不开一些耳熟能详的口号。从“要搞活大中型国有企业”、“要三年走出困境”，到“要抓大放小”。

我不反对这些口号。只是听得多了，不免要想：这么些个“要”，到底是“谁”要？到底是谁要“谁”去“搞”、去“走出”、去“抓”和去“放”？我不知道语言学家如何解释这个独特的现象。我的理解，人们节约了主语，是因为在经验里，除了政府、领导和上级，再也没有谁可以成为社会变革的发动机。既然每个句子的主语都是政府，那就无须加以特别点明。但是，无主语仅仅省略了一个无处不在的政府。下一个问题是：政府“要”国有企业改革，但“被要者”究竟是谁？再进一步，“被要者”为什么也“要”国有企业改革？“被要者”要的国企改革，与政府要的国企改革，在什么条件下可以一致？

容我通过我对农村改革经验的阐释，把上面的问题提得再清楚一点。不少人把农村改革看成党和政府主导的社会改革。这个概括，不准确。农村人民公社的制度改革,是很多力量共同作用的结果。第一位的力量是农民。虽然在改革过程中，农民没有发出系统的声音,没有写过改革纲领，也没有提出过改革方案，但是，最原始的推动力是农民。现在不少文献，追溯农村改革的起源,不只是追溯到1977—1978年,而是追溯到20世纪60年代初期。那时叫“三年自然灾害”，其实是“三分天灾,七分人祸”。人民公社被说得那样好，就是没有办法让种地的农民吃饱饭。“共产风”一起，两千多万农村人口非正常死亡。为了避免社会动荡，政府在人民公社体制内作了妥协：给农户5%的自留地，并且自留地的产品可以在集市自由买卖。

谁也想不到，一个自留地,一个自由集市，成为全盘改变人民公社体制的两个支撑点。现在有一个关于组织和制度变迁的理论，叫“退出理论”。农民首先就是靠“退出”来推动改革的。但是1960年后的农民不能拉着牛和马“退社”了。他们只是我在一篇论文里提出的“部分退出”：虽然还是公社社员，但是人的努力和劳动热情退了出去。退到哪里去了？自留地。农民在自留地搞出产品，再到集市上变现。这下，农民可是有了参照系：付给自留地的汗水与付给公田的汗水价码不一样。结果，农民付给公社的努力越来越少。

政府使出浑身解数来增强人民公社对农民付出的劳动努力的吸引力。增加农用生产资料的投放、发动农业学大寨、减轻农业税负征购、提高农产品收购价；“文化大革命”之中，还大搞了一通阶级斗争。无奈十八般武器都用上，还是抵不过自留地和集市贸易。后来的“包产到户”,究竟是什么了不起的创造？无非就是把人民公社的田地，全部变成农户的自留地。

但是仅有农民的自发创造，形不成一个新制度。“包产到户”，能不能长久？种地的时候让“包产到户”，等收成时节，又变了卦，谁还敢好好投入？只准许包一年？农民就使劲掠夺地力。这个时候，政府就重要了。政府能够提供对农民自发创新的合法保护。而任何产权体制要是没有合法保护，都不可能形成行为者的稳定预期，事情还不乱了套？所以，农民的退出和创新很重要，政府的政策调整和对新体制的合法保护，也不可或缺。

政府可不是一个人，而是一个复杂的体系。中央政府、地方政府和基层政府，地位不同、行政负荷不同、拥有的资源也不同；决策层和执行层，职责不同、信息来源不同、着眼点也不同；不同的政府部门之间，利益不同、立场也不同；此外，再加上巨大版图带来的不同地域社会经济发展不平衡。庞大的政府系统，如何摆脱既得利益集团和机构惯性的支配，能够对来自底层农民实践的自发变革做出积极的回应，这才是成功的改革最难的地方。在这个过程之中，实事求是的思想路线、领导人的改革意识和政治能力，以及开放条件下的理论准备和政策准备，都是重要的。但是最值得强调的，是所有上述因素没有一个可以单独发生作用，而所有必要的因素都被“凑齐”，在大历史中难得一遇。

农村改革的经验,是否值得国企改革借鉴？我的意思，不是说国企也实行“包产到户”就可以成功，而是说，国企改革要置于地方性的、自发的创新和政府成体系的制度化两者互动的“合力”之中。现在，国有企业改革的实践经验已经不少，但整个国有企业部门经营亏损、下岗严重、每况愈下的大局并没有根本扭转。在这样的时刻，增强上下互动可能会收到特别成效。比之于单一的继续国企改革的自发创新，比之于单一的自上而下贯彻设计的改革方案，上下互动更强调从地方的、各个不同的自发改革实践中提取可以一般化的经验，加快其在全局的合法化和制度化，从而争取在全局生效。（来源：www.zhouqiren.com ）

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北京大学中国经济研究中心教授。

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