解读重庆投融资模式

　　解读重庆投融资模式

　　从2001年起，重庆市组建和发展壮大了八大国有建设性投资集团———高速公路发展有限公司(简称“高发司”)、高等级公路建设投资有限公司(现为“交旅集团”)、水务集团、城市建设投资有限公司(简称“城投”)、建设投资公司(简称“能投”)、水利投资有限公司(简称“水投”)、开发投资有限公司(简称“开投”)和地产集团。

　　八大国有建设性投资集团是重庆城市建设的新思路和突破。 突破的意义在于，企业成为投融资主体，通过合理的资本聚集——诚信的融资平台——资金的放大效益——突破性的效能——大发展的助推器，将分散的建设资金聚沙成塔，实现资源的优化配置，整合形成规模优势，融资能力和信用度大大提高。 把原来政府直接举债为主的投资方式，转变为由投资集团向社会融资为主体的市场化方式，根本上改变了城市基础设施建设的投融资体制，形成了政府主导、市场运作、社会参与的多元化投资格局，使这八家投资集团的总投资，占到了目前重庆基础设施总投资额的70%以上，从而起到了“四两拨千斤”的功效。

　　资金不足是制约地方城市基础设施发展的难题。20世纪90年代以来，重庆抓住了三次历史性的发展机遇：1994年三峡工程的开工、1997年重庆设立直辖市、2000年“西部大开发”战略的实施。直辖10年，重庆经济迅速崛起，年均增速超10%，地方财政收入增九倍多，城乡居民收入上增一倍多。虽然重庆三次历史性的发展机遇使中央加大了对它的财政支持力度，但包括中央转移支付资金和各级财政资金在内的政府性投资只占约15%。面对迫切的基础设施投资需求和巨大的资金缺口，重庆市政府的应对策略是创办一批国有建设性投资集团作为投融资平台。“八大投”成立的原因有三：第一，在关系国家经济安全和经济命脉的战略性领域，需要有国有建设投资集团发挥主导作用。第二，在市场信号缺损、市场机制尚不能完全发挥作用的城市基础设施领域，民资和外资短时间内还不会来投资。政府可利用这些投资集团主动出击，带动民资和外资的投入。第三，在目前地方政府既不能财政赤字搞项目，又不应直接担保借债搞项目的情况下，如何以有限的政府财力来进行公共项目建设，也需要这一类建设性投资集团作为融资工具。

　　经过8年运作，重庆投融资模式比较成熟，现综合梳理各方研究、评论，模式如下：

　　一、重庆投融资模式四个要素及其相应特征：（1）从主体来看，“重庆模式”的主角是一批公司化、集团化、专业化和规模化的政府建设性投资企业。（2）从融资方面来看，“重庆模式”改变了传统体制下财政拨款的单一融资方式，探索出了五大资本金注入方式，并利用各种融资工具以市场化的运作方式进行融资。（3）从投资方面来看，“重庆模式”突破了传统体制下政府“多位一体”的模式，实现了投资、建设、运营、使用的职能分离模式。（4）从风险管理来看，该模式构建了“三个不担保”和“三个平衡”的防范机制。

　　二、重庆投融资模式的资本金来源——“五个注入”

　　一是国债注入。把分散到各区县200多亿元的几百个国债项目的资金所有权，统一收上来，按项目性质分别注入相应的投资集团。

　　二是规费注入。将路桥费、养路费、部分城维费等作为财政专项分别注入投资集团。

　　三是土地储备收益权注入。赋予部分投资集团土地储备职能，将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。

　　四是存量资产注入。将过去几十年形成的上百亿元存量资产如路桥隧道等，划拨给各有关投资集团，成为投资集团的固定资产。

　　五是税收返还。通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的优惠或税收，作为资本金返还给投资集团。这样，市政府利用规费注入将融资与日后经营相互联系起来；土地注入、存量资   产注入则将融资与非现金资产联系起来。“五大注入”总体上给“八大投”带来了700多亿元的资本金。

　　重庆投融资模式的资金来源—市场融资

　　按照“谁投资，谁所有，谁经营，谁受益”，以及“借得巧、用得好、还得起”的市场化原则，集中信用，发挥规模效应；一般均与国家开发银行、亚洲开发银行、各大商业银行等金融机构建立了长期良好的互信合作关系；实行统贷统还，先获得授信贷款额度，然后分期调拨，降低融资成本，提高资金使用效率。此外，各投融资集团还按照信贷融资市场规律，以新债还旧债，进行债务置换，降低了融资成本。

　　通过银行、债券、股市、信托等各个渠道，融资主要来源于六个方面：（1）国家开发银行贷款。截至2007年6月，国开行重庆分行在公共设施领域贷款余额约800亿元，其中相当大一部分都投向八大集团。（2）各种商业银行贷款。除五大国有商业银行外，还包括招商银行、重庆商业银行、信用联社、民生银行、中信银行等等。（3）国际金融机构及外国政府贷款。例如，高发司自89年到05年，先后向世界银行、亚洲开发银行、日本协力银行贷款，累计外债金额达3.27亿美元、440亿日元。（4）企业发行债券筹资。从2002年到2005年，西部地区12个省只有重庆成功地发行了4次债券，共计62亿元。（5）信托。2003年重庆高发司把所辖的渝涪高速公路70%的产权转让给重庆国际信托。（6）其他形式融资。城投公司在桥梁建设中大胆探索和实施了“BT”、“BOT”等新型融资模式。

　　三、重庆投融资模式的投资模式

　　      1、投资主体的多样化。在传统基础设施投融资体制下，投资一律由政府独自承担，投资主体单一。而现在投资的主体除本地的八大政府建设性投融资集团代表政府投资外，还包括集体企业、私有和个体企业、外商，以及其他地方的国有企业。

　　      2、投资、建设、运营三分离。在传统的单一模式下，政府扮演了投资、建设、管理、使用“多位一体”的混合角色；实践证明该模式缺乏效率。针对这种情况，“重庆模式”打破了这一传统模式，实现了新的投资、建设、管理、使用的职能分离模式，将竞争机制引入各个环节，提高城市基础设施从投资建设到运营管理的效率。投资一般由“八大投”母公司来决定，但各分公司按照“建管分离”的管理模式分别负责专业化的项目建设或者运营。而具体项目的建设则通过竞争性的招投标承包给项目施工单位代建。

　　      3、竞争性招投标制下的“代建制”。作为在国际上比较成熟的一种项目法人运作方式，“代建制”早已在重庆“八大投”所参与投资建设的项目中加以贯彻执行。在传统的“自建制”模式下，项目投资、建设、管理都由政府一方来承担，容易形成以下弊端：（1）由于是政府自建自用，约束性不强，容易使工程出现“超投资、超规模、超标准”的现象；（2）缺乏有效的运作和监管机制，滋生腐败；（3）每个项目都要临时组建团队，磨合期较长，往往缺乏专业化的基建工作经验；建设管理效率和工程质量较低。而新的“代建制”能够克服上述种种弊端。一方面，“代建制”提高了工程建设效率。例如，2006年一年内，高发司实现了同时建设18个项目、共计1156公里高速公路。另一方面，“代建制”也确保了工程质量。高发司严格实行“菲迪克斯”条款、国家工程建设管理“四制”和“首件工程认可制”，高质量地完成了所建项目。

　　四、重庆投融资模式的运行机制：政府主导、市场运作、财政扶持、自求平衡。

　　市政府组建国有投资性集团的目的是打造政府可调控的投融资平台，通过市场手段实现“用未来的钱办现在的事，用市场的钱办公共的事”。

　　政府主导，根据市政府的要求，交旅集团负责全市重点高等级公路投资建设和旅游投资开发、经营管理。

　　市场运作，投资集团在实施具体项目的过程中，按照市政府确定的原则，与相应的区县政府达成投资协议，与金融机构建立合作关系，与施工单位签订建设合同，严格按照市场化进行运作。

　　财政扶持，由于高等级公路建设，属于公共性强、投资大、回报低的公益项目，在一定时期内，政府从规费、土地出让金、税收返还等方面进行注入，作为特殊时期还本付息的来源，增强金融机构的融资信誉。

　　自求平衡，投资集团在市场运行过程中，自身的经营收入和财政扶持的收入，要能够满足投资所付出的本息，实现自我平衡。

　　五、重庆投融资模式的经营管理原则：三个平衡。

　　第一是净资产与负债大体保持1：1比例。投资集团一般把净资产与负债的比例维持在1:1左右，即把资产负债率控制在50%左右。

　　第二是保持集团现金流平衡。现金流的良性周转可以提高投资集团的短期偿付能力，也能保证日常经营的正常运转。

　　第三是投入与产出或投入与来源平衡。在接受政府部门下达的具体投资建设任务时，投资集团会考虑资本实力、融资能力，落实项目的投入产出或投入资金来源平衡。

　　六、重庆投融资模式的经营风险控制：三不原则。

　　第一，财政不为投资集团作融资担保。这主要为了防范市级财政债务风险，也为了保护银行金融机构。

　　第二，投资集团之间不能相互担保。每个集团都有一定信用，但如果相互担保，一旦某个集团出现问题，就可能牵涉到其它集团，形成系统性风险。

　　第三，投资集团的专项资金不能交叉使用。各投资集团均有一些专项资金，这些专项资金必须专款专用，投资集团不准在内部交叉挪用。

　　七、重庆投融资模式的成功关键在于充分利用土地储备和出让。

　　土地储备和出让——两个循环

　　●“储地——融资——建设”循环，保证城市基础设施建设投资。

　　●“储地——整治——出让”循环，保证投资公司自身投融资能力。

　　如重庆交旅集团创新了“项目换土地”的公路融资模式：交通未完善前，土地价格相对较低，先用项目把土地置换过来；路桥建成后，土地就会急剧升值，再把置换过来的土地卖了。在政府赋予土地储备功能的前提下，通过以“空间换时间”，再将这部分升值的资金用于项目建设和后期还贷，这样做有效地破除了交通建设的资金瓶颈问题。

　　八、重庆投融资模式的贡献和作用

　　投资集团的资金既不是财政直接举债，又没有财政的直接担保，而是通过政府要素资源及财政杠杆的支持，增强融资功能，筹集应由“第一财政”当期支付而支付不了的公共财政支出，加速区域性公共设施建设，在历史发展的进程中使政府要素资源增值变现后获得动态平衡。 值得注意的是，“重庆模式”也有一定的适用条件。该模式对那些具有以下特征的中西部城市较为合适：（1）基础设施整体水平较低，而投资需求较为迫切；（2）市场化程度不高，需要政府主导；（3）西部地区基础设施项目造价高，回收周期长，盈利水平低，社会资本暂不愿进入；（4）有一批颇具规模的国有企业，且它们在当地经济总量中比重较大；（5）政府综合管理能力较强。尽管如此，“重庆模式”还是在实践和理论上对传统的投融资体制进行了卓有成效的大胆创新，是我国城市基础设施投融资体制改革中颇具特色的一种模式。

　　重庆投融资模式的成绩和贡献

　　● 资产总额3300亿元，是2003年的10倍，总体负债率60%左右。

　　● 累计融资2500多亿元，投资1800多亿元，占全市重大基础设施投资75%以上。

　　● 承建2000多公里高速公路、5000多公里高等级公路、近20座大型桥梁、

　　150多公里城市轻轨、十大社会文化设施、重庆大学城。

　　城市基础设施建设投融资改革的作用和意义

　　● 第一，体现国有经济的控制力、影响力、带动力。

　　● 第二，实现发挥市政建设债券的作用。

　　● 第三，成为开发性贷款的融资平台。

　　● 第四，推动国有企业改革重组。

　　● 第五，调节建设矛盾，维护社会稳定。

　　对继续改革完善城市基础设施投融资体制的思考

　　● 更加注重风险防范

　　● 进一步增强市场化投融资能力和水平

　　● 进一步加强企业内部监控能力。

　　● 随着市场发育成熟逐步退出：A、引进投资者或经营权出让； B、有条件的企业集团上市。

　　● 政府在财力充足时，对企业提供公共服务的部分补充资本金。

　　参考文献：

　　1、城市巨变的动力 。来源：重庆日报

　　2、重庆投融资模式的科学实践。来源：重庆日报

　　3、重庆城市基础设施建设投融资改革要点。来源：重庆日报

　　4、城市基础设施的投融资体制创新：“重庆模式”。来源：《国际经济评论》2009年第4期

　　蔡律    2009年11月20日