钓鱼执法评析

马骁 原创 | 2009-12-20 18:01 | 收藏 | 投票

 

 
一、上海张晖“钓鱼”事件
2009年9月8日,上海白领张晖因好心帮载自称胃痛要去医院的路人,结果却被上海闵行区城市交通执法大队认定为载客“黑车,遭扣车与罚款1万元。根据《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条规定,未取得道路运输经营许可,擅自从事道路运输经营的,由县级以上道路运输管理机构责令停止经营;有违法所得的,没收违法所得,处违法所得2倍以上10倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足2万元的,处3万元以上10万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。原来那名路人是执法大队的钩子,专门诱人入瓮的。该名钩子还强行拔掉张军的车钥匙,七八个身着制服的人将张晖拖出车外。当时他第一反应是碰到强盗打劫了。他想打电话报警,电话也被抢走。对方告诉张晖,他们是城市交通执法大队的人。2009年9月14日,张晖到区交通行政执法大队接受调查、处理,区交通行政执法大队作出了行政处罚的决定。2009年9月28日,张晖以该行政处罚决定“没有违法事实和法律依据,且程序违法”为由,向闵行区人民法院提起行政诉讼,要求撤销区交通执法大队作出的行政处罚决定。2009年10月9日,法院依法立案受理。2009年10月26日,上海市闵行区人民政府宣布,经调查查明,张晖驾车载客一案的行政执法行为取证方式不正当,导致认定事实不清,区交通行政执法大队在区建设和交通委员会责令下已撤销行政处罚行为。此后,张晖取回被处罚的1万元人民币,同时表示继续进行诉讼。2009年11月19日,法院开庭审理认为,被告闵行区交通行政执法大队具有查处擅自从事出租车经营行为的行政职责,在诉讼中应该对做出具体行政行为的合法性承担举证责任。鉴于交通行政执法大队在庭审前已经自行撤销被诉的行政处罚决定,没有证据证明原告张晖存在非法运营的事实,法院遂认定交通行政执法大队违法行政。
 
二、“钓鱼”事件的原因
(一)执法程序的合法性遭质疑
钓鱼执法,英美叫执法圈套,这是英美法系的专门概念,它和正当防卫等一样,都是当事人无罪免责的理由。这种行为如果运用不当将致人犯罪,诱发严重社会问题。而行政执法中的“钓鱼执法”,与刑事侦查中的“诱惑侦查”类似。世界各国执法机关也都使用类似手段,但“诱捕”有着严格的控制要求,第一,诱捕对象是犯罪嫌疑人;第二,已经掌握其部分证据;第三,诱捕时的事实不作为犯罪证据。也就是说,所设之套本身不能成为违法犯罪的证据。上海闵行区运管部门的执法虽然在打击黑车方面成绩显著。但是程序和手段显然不合法。作为执法者,打击违法犯罪,无可厚非。但是从中暴露出的社会、文化法治的缺陷不得不让人反思。当地法院和上海市政府都已经明确作出表态,交通执法大队行为违法。但是非法证据排除在该案中能否适用,使得我们研习法律之人不得不反思。因为现在的违法犯罪手段多样化、技术化,使得执法人员也在道高一尺、魔高一丈的博弈中逐渐成长。但是法律的底线到底在哪里,毒树之果的应用在英美国家普遍采用且有严格限制,但是作为大陆法系的我国病没有法律明确规定。钓鱼执法的实践已经采取,突破了法律,但是应该掌握在一个什么限度,这才是关键。
(二)执法经济牵动的利益群体
1996年施行的《中华人民共和国行政处罚法》规定,“任何行政部门都没有权利私自处理罚没款,都要上交国库”。但各地财政一般会按40%到50%的比例将罚没款返还给行政执法部门,有关部门再按照四六或五五的比例返还给各分支机构,此办法被俗称为“两次五五分成”。这就等于是政府及其职能部门与个人联手设套盘剥司机。面对如此强势对手,绝大多数司机除了乖乖挨罚,哪有半点回手之力?从这个利益链条中,我们看到,利益的始端和源头是地方政府,地方政府不给交通执法部门经费或所给经费很少,不足以维持部门生存,而是寄望于其创收;中端是执法部门,执法单位创收多少与单位和领导的绩效考核挂钩,创收得越多,单位提成和政府财政返回得就越多,领导和员工的奖金、福利等也就越多;末端是执法人员,单位又将创收任务分解给每一个执法人员,并与个人奖金、福利、考核、提职加薪等挂钩。这样就在地方政府、执法部门和执法人员之间结成了一个公权力与私利错位纠缠的利益共同体,共同体及其成员的目标是各自利益的最大化,一损俱损,一荣俱荣。而且现在执法部门法治意淡薄,特权思想严重,想咋干就咋干。由于利益的驱动,更不把法律当回事,以致以罚代法屡禁不止。
(三)我国制度存在的根本缺陷
  就像上文所述,地方政府给与交通执法部门的经费太少,使得执法人员不得不依靠钓鱼行政处罚,来维持生计。这不是某个人的错,是整个体制的问题。地方政府在分税制改革后,其财政收入越来越少,如果没有大型企业的岁入依靠,很难维持地方财政供给。加之我国地方政府的财政收支两条线在执法罚款和收缴方面管理并非合理的采用收支两条线。使得收缴罚款大部分留在了地方。这也促使了地方政府以经济人理性假设为前提,自觉地运用了公共选择理论。这种钓鱼事件说到底,还牵涉到中央与地方的财政关系。虽然表面上是执法或者是法律问题,但实际上是国家经济问题。钓钩有利益,难道地方政府就没有了吗?理论上讲,我国是社会主义国家,政府是人民的代表。但是政府也是由人组成的。地方政府也有自身利益。当国家体制未能给与必要的供给的时候便会出现用权换钱的钓鱼执法事件。与其说是法律上执法不严、法律程序缺位,到不如说是经济制度上的不成熟和体制不完善。毕竟经济制度的不完善使得我们在解决法律问题的时候变得捉襟见肘。
三、“钓鱼”事件的影响
(一)善意谎言导致社会的颓废
善良和美好的道德品质因为政府所谓的整治而变得诚惶诚恐。这让研习法律的人不禁心寒且有一丝酸楚。为了防止被钓,很多私家车主已经在车身上贴出“拒绝搭载”、“拒作雷锋”的字样。看看吧,这种体制已经让人变得更加自私和无情。这就好比多年前乞讨人员上街讨要,后被人发现家财万贯,为欺骗公众的感情的行径。此行为一经报道便让公众哗然,使得公众的善意被欺诈。钓鱼钓走的是一种民众对政府不信任,丧失的是一种人与人之间的尔虞我诈。要知道,建立一种良性的关系不易,反倒毁掉它却非常简单。钓鱼事件虽小,但却折射出公民对政府,特别是法治政府的不相信,信仰法治成为了一种理想,善良和救死扶伤反倒成了一种奢侈品。网友跟贴发表言论,钓鱼事件让我们这个已经不再充满爱。法律的功能之一便是引导和教育。反倒钓鱼事件让人们丧失了对作人最为基本的价值观和人生观。长此以往,法将不法,国将不国。
(二)法律的失败导致道德的毁损
法治秩序的建立,不是一朝一夕的事,在建立法治秩序的过程中,执法者的行为倍受公众关注,也最有可能影响公众的法治观念。执法者严格、公正的执法行为,所树立起的不仅是执法者的权威和形象,更是法律的权威和形象。当一个执法部门为了私利而执法时,特别是引诱守法者“违法”时,社会对法律就会产生强烈的质疑。而执法者所影响的也不仅仅是这一部门的形象,更影响了法律的形象,动摇了人们心中的法治观念和信心。行政执法中的“钓鱼”行为,不但会让公众在守法与违法的困惑之中,模糊守法与违法之间的界限,更是对社会道德釜底抽薪般的打击。当钓鱼成为常态,社会的信任危机也自然会加重,互助友爱的美德将在钓鱼中失去生存的土壤。执法者的“钓鱼”,守法者固然是那条鱼,法律、道德也同样是那条鱼。
四、“钓鱼”事件的解决
(一)法律和经济制度配套前行
  姜明安教授介绍,目前正在制定的行政强制法初稿已经过三审,对钓鱼做法有严格限定。这显示出我国法律在行政程序和采取行政行为方面正在步入一个法治发展时期。应当肯定,立法先导的模式使得我国法治建设走向正规,这一点毋庸置疑。因此,此法有望在今后能避免此类事件的发生。但是单凭一部法律相邀改变现状并不符合实情。毕竟执法过程中的权力的遏制最好的方法便是制度。因此,法律出台同时,完善地方财政和中央财政的供给需求平衡才是重点所在。仓廪实而知礼节,衣食足而知荣辱;穷山恶水出刁民,这些道理不必多言。国家也是一样,要不怎么会有落后就要挨打的名言呢?财政制度的完善在转移支付和地方财政监管方面亟需加强。但是中央不放手的同时也是否可以解读出国家的某些用意:国家中央集权的控制欲显然占了上风,要想改变此况,仍需时日。
(二)正视公共选择理论在我国的实践
  公共选择理论在我国向来不被正统理论所接受,加之中国长期以来的性善论的影响,使得公共选择的思维方式很难运用到分析政府行为当中。企业是市场经济的主体,政府是政治市场的主体,你有利益诉求,我也有。今年诺贝尔奖经济得主:著名公共选择理论学派代表人物:艾米莉奥斯特罗姆以及布坎南等人在上实际就已经将此理论透彻的分析出来:中国政府的宗旨是为人民服务,反倒成了对人民屡试不爽的进行课罚——为何个别的政治决策最后会导致违背公众民意的结果。由于受传统马克思理论没有能很好的解释这一现象,所以当今中国无论是政府还是公民或法人都始终处于一种模糊的状态。因此,此种理论亟需厘正并加以运用到我国政治发展中。
(三)法律+经济的多维视角分析
中国政法大学副校长马怀德教授认为:“群众可以取证、录音、举报,但拔车钥匙等采取行政强制措施行为一定要有合法的行政授权,不能随意委托别人去做,更不能以市场方式,协助抓一个车给多少钱。”北京大学法学院行政法专家姜明安教授认为:“行政执法要符合国务院2004年颁布的依法行政原则,合法、合理、程序适当、诚实守信、权责统一,不能采取预谋设圈套方式执法。”人民大学法学教授杨建顺认为:“行政法强调取证的正当性、要求客观、全面调查,调查取证的手段要注意合法。依据国家税制要求,打黑车有其合理性,但打黑车采取以恶治恶方法不可取,打击时要将打击黑车和好意搭乘严格区别开。”这些专家都没错,但是怎样才能保障笔者所提到的地方财政财权与事相匹配的问题,这显然不是光法学家就能解释和解决的。需要的是经济学家、甚至是其他社会学者,因此,法律不是万能的。在此,就是博古通今;学贯中西,切勿作井底之蛙。
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