从耕地保护制度入手推动土地市场化改革

文/刘宪法

 

    中国土地制度经过近三十年市场化取向的改革,土地资源配置方式的市场化成分逐步增加。但是,与其他要素市场如劳动力市场和资本市场相比,土地市场化程度还很低,行政方式仍然是配置土地资源的主导方式。从产权交易的视角看中国现今的土地市场,我们可以将土地市场分为:农用地流转市场、农地转用市场(征地)和城市土地出让市场。本文只分析后两个市场。

 

土地市场解不开的死结

    现今土地市场化程度低的环节主要发生在农地转用上。在中国的土地市场上,农地转用与农地转用后出让是分离的,即必须先将农村的集体土地变为国有建设用地,再由政府将土地使用权出让给最终的土地使用者。农地转用环节上政府以国家的力量强制或半强制地迫使农民与其达成农地转用的交易。所以,政府也就成了城市土地出让市场独家垄断的供应者和土地市场的主导者。

    目前在中国土地管理中暴露出来的问题告诉我们,这种土地产权交易的合约安排效率是较低的,也是不可持续的。这根源于这种制度的运行成本太高,而制度运行成本太高又根源于参与土地交易的各个行为主体的利益严重不相容。

    现今参与土地交易的行为主体包括:中央政府、地方政府、农民和用地投资商。其各自在土地市场上的行为取向是:中央政府关注于保护耕地,以及保障粮食安全、并保护农民的利益,维护社会稳定;地方政府更为关心的是如何利用手中的土地权力发展本地经济,提高政府财政收入包括土地收入;农民的诉求是失地后生活要有保障,并能最大限度地参与农地转用后的土地增值分配;用地投资商的利益则是通过取得土地发展实业,实现其收益最大化。从上述各行为主体的行为取向来看,一般来说,地方政府与用地投资商的利益是相容的,除非用地商取得土地是为了炒作,而不是为了实业投资。利益不相容主要发生在中央政府与地方政府之间、地方政府与农民之间,矛盾的焦点在地方政府。

    地方政府要实现其发展本地经济、招商引资、改善城市面貌的目的,就要增加城市建设用地,向农民征地。因此,地方政府有内在的扩张城市土地的冲动。中央政府为了粮食安全,同时也为了防止失地农民太多,引起社会的不稳定,就要采取严格的耕地保护制度,实行严格的土地计划指标管理。在现实中,地方政府与中央政府在土地计划指标管理上的矛盾和冲突最为明显。据笔者在各地的调研,在许多发达城市,土地计划指标远远不能满足其用地的需求。因此,地方政府会采取各种手段,挖空心思地向中央或省政府争取扩大其用地指标,特别是避开中央的基本农田保护制度。对许多地方政府来说,耕地保护制度几乎成了他们头上的紧箍咒。在现实中,农民也不是耕地的保护者。在远离城市的传统农业地区,撂荒的土地到处可见,在城市近郊地区,农民则想方设法地将农地变为建设用地,搞农民工业园,建住房。

    地方政府与农民之间的矛盾主要在征地上。在现行的税制环境下,地方政府为了发展经济,解决建设资金不足的问题,势必会尽可能地压低征地补偿费用。农民则以土地的原住民的身份优势,尽量提高征地补偿费用。于是,地方政府的征地难度越来越大,谈判成本也越来越高。

    征地难度大的根源在于土地的位置是不可切割的,也就是说,某一块土地的位置是和与此相邻的土地所共享的,是属于共处在一个位置上的农民的公共财产,单独售出或购买其中的某一块土地是没有什么价值的。政府要征收土地,就得连片统一征收,不能一户一户地来,否则,有一户不同意,这笔交易就无法正常进行。在捆绑购买的模式下,如果土地的购买者别无选择的话,那么,一定是以要价最高的村民为准。最高要价决定实际成交价格。

    中央政府要保护耕地,就要强化土地计划管制,土地管理权力越来越向中央政府集中。但是,中央政府又不能亲自管理土地,必须委托给地方政府,同时也要照顾地方政府发展经济,改善城市建设的愿望。地方政府作为中央政府的代理人,势必要根据自己本地经济发展情况,包括根据地方执政者自身的意愿,尽量扩大中央政府赋予他们的土地权力,与中央政府进行土地博弈。土地博弈的结果往往是地方政府胜出。这是因为,有关土地的知识是典型的地方性知识,中央政府在土地信息方面处于绝对劣势。在此形势下,中央政府不得不进一步地加大对土地的监管力度,一方面以罢官免职相威胁,迫使地方政府就范,另一方面出台各种土地管制措施,堵住监管漏洞,不仅在土地数量上进行严格管理,甚至发展到对土地价格也要进行严格管控的地步。

另一方面,地方政府与征地农民的矛盾也越来越尖锐。中央政府不断向农民传递维护其土地权力的信号,有了中央政策的撑腰,被征地农民越来越强势,要价越来越高,地方政府为了对付这些所谓的刁民,不得不采取各种非正常的手段,这进一步引起征地农民对地方政府的不满。在征地问题上,地方政府已经被树立成恶霸的形象。农民不满,地方政府也苦不堪言。这种产权交易合约安排的结果是,一方获利必须要以侵害另一方的利益为代价,这样的制度肯定是不可持续,已经到了非改不可的地步。

 

推进土地市场化改革的关键点是什么

    从根本上说,当前中国土地市场化改革出现的困境,是其产权交易的合约安排使然,要想改变这种产权交易的合约安排,就要改变其外部约束条件。

    决定目前中国城市土地产权交易合约安排的最硬的外部约束条件,是耕地保护制度。现行的耕地保护制度不调整,土地计划管制就不可能放开,因为任何能够推进土地市场化的制度,都会造成对现有的耕地保护制度的冲击。而且,目前中国的耕地保护制度是一个世界上最拧巴的制度。管辖这片地的地方政府不愿保护耕地,种地的农民也不愿保护自己的土地,真正把耕地挂在心上念念不忘的只是远在北京的中央政府。这种耕地保护制度是不可能有效地运行的,而且维持其运行的成本也会畸高。耕地保护制度调整的方向,就是要建立农民自己保护自己耕地的机制。

    只有建立了农民自己保护自己耕地的机制,农民自己手中的土地升值了,农民才不会随意将农用地转为建设用地。假定市场结构比较完善,农民转地交易的边际收益就会趋向于与耕地的边际收益相等。在这种制度安排下,地方政府的管理重点是土地利用规划,以及对用地投资商的资质、信用、土地使用方向、投资规模等进行监管,防止用地投资商利用与农民信息不对称的优势,巧取豪夺农民的土地。由于用地投资商在购买土地时要与众多的农民打交道,市场交易费用会大幅上升,地方政府可以在促成农民与用地投资商的交易,降低交易成本方面发挥作用。这样,地方政府与中央政府在保护农民利益、维护社会稳定的利益取向上就完全一致了。

    由于是多主体供地,必然存在着竞争,并且遵循着自愿交易的原则,所以不会出现交易的一方对另一方利益的侵害,也不会出现农民漫天要价的情况。

    在土地由农用转为建设用地的过程中,必然产生大量的租金,在自愿交易的前提下,农民和用地投资商通过土地产权交易可以从中分享土地转用的租金,地方政府也可以通过收取土地交易税,得到自己应得的一份。农民与用地投资商及地方政府之间的利益就变得完全一致了。同时,在多主体供地情况下,土地市场的竞争就可以充分地展开,土地稀缺程度以价格信号形式在市场上充分地显示出来,价格信号引导着土地的资源配置,可以促进土地的集约利用。

天下没有免费的午餐。实行这种制度可能随之出现的问题是,农地的交易主体是谁,如何形成村集体内部收益分配的合约安排?在现行的农村集体土地所有的制度下,这确实是一个难题,但这是另外的问题,这里先不讨论。

最后的问题是,如何建立农民自己保护耕地的机制呢?关键是提高土地农业利用的比较收益。

    笔者建议,首先要缩小国家基本农田的保护范围,比如在黑龙江、吉林、内蒙、河南、山东、湖北等若干产粮大省,确定特定区域,划定红线,建立国家级的基本农田保护区,由中央政府直接管理。中央政府要想将l8亿亩耕地全部保护起来实际上是不现实的。

    缩小国家基本农田的保护范围后,国家可以仅对区内的粮食实行价格补贴,把粮价抬高。国家基本农田保护区的粮价上升必然带动整体粮食市场的价格上升,土地农业利用的比较收益提高了,土地也就值钱了,农民自然就会珍惜手中的土地。如果粮价上升引起了粮食生产过剩,这就传递了一个信号,说明在土地充分利用的情况下,中国根本就不需要那么多的农用土地,这时政府可以减少对粮价的补贴,并引导市场粮价下降,土地农业利用的比较收益下降,农用地转为建设用地的速度加快,直至调整到土地农业利用的最佳均衡点。当然这只是在一个比较理想状态下分析,现实问题要比这复杂的多。

    在中国目前大量农村劳动力有待转移的情况下,农用地边际收益要达到与建设用地边际收益大体相等水平,尚需要一个相当长的过程。因此,要有一系列过渡性的制度安排。

    笔者建议对耕地保护实行分级管理的模式,除了国家直管的基本农田保护区外,对农业大县可以采取省直管县的方式,将农业、农地的管理职责交给省级政府。目前的市管县体制,实际上为城市侵蚀农村土地提供了制度性条件。

    同时,提高农业县级政府的地位和级别,农业大县的级别与市相同。对农业大县以粮食产量作为政绩考核指标。并由省级政府负责对本地农业大县的农业补贴。三农问题事关本地社会的稳定和农民出路,省级政府就有动力管好其行政管辖区的农地。省可以根据本地的实际情况,制定本地区的农地管理条例,规范本地县级地方政府用地行为。这样就可以通过分散管理农地的方式,减少保护耕地的成本。而城市地区的政府对农地管理的职责主要放在解决城市居民的菜篮子上,对其他土地的管制则逐步放开。

 

个人简介
首席经济学家,香港中文大学(深圳)SFI客座教授,行为经济学者,创新发展,金融投资专家,南开大学经济学博士,荷兰maastricht管理学院mba,兰州大学数学学士 email:prophd@126.com
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