基于制度变迁视角下的中国农业现代化(1912-1937年)

王今诚 原创 | 2009-03-27 00:05 | 收藏 | 投票

近代中国是一个农业人口占绝大多数的国家,农业是否达到现代化直接影响着中国经济发展的速度和水平。所谓农业现代化就是用先进的科学技术和现代化的工业装备农业,使农业生产技术和生产条件现代化,用现代科学的制度管理农业,把落后的传统农业,转变为现代化的先进农业。农业现代化是农业内部和外部诸多社会经济因素、条件和环境相互联动作用的结果,是农业内外各种社会经济关系合理协调的结果。因此,近代中国农业在接受外部力量冲击及内部因素发育的过程中,中国历届政府做出了不同程度的努力[1]。现代化是一个系统工程,由传统向近代的转变,必然伴随法律制度、政府职能、土地制度、赋税金融体系等制度的改变,以适应农业市场化、效率化、秩序化的要求。中国小农经济的超稳定结构不能够产生出现代化农业体系,中国农业只有在外力冲击下,并被动卷入世界市场才提出了现代化的迫切要求。探索中国农业现代化与制度变迁的关系,对认识中国近代农业经济的发展,对正在努力实现农业现代化任务的发展中国家具有借鉴意义。

一、现代国家农业法政体制的初建

1912-1937年,颁布施行的主要农业法令 19123月,南京临时政府大总统发布《慎重农事致内务部令》,以现代法律的形式保护农业,明确规定:农业为“国本所关”。正值农时,对农民要严加保护,缺乏农具者,公田由地方公款,私田由各田主设法资助,俟秋后计算取偿。各有司当知此事为国计民生所系,务当实力体行[2]。但毕竟建国日短,来不及制定更多的法规和细则,许多已颁定政策也未及实行。北京政府以大总统令的形式颁布了《国有荒地承垦条例令》(29条,191433日)、《植棉制糖牧羊奖励条例令》(8条,1914411日)稍后即分别作了修正和细化[3],从而在法律上促进农业商品化的发展。表现最为明显的就是这一时期发展迅速的农垦业和垦殖公司的成立,1912-1919年,农垦公司发展迅速,达到了100家,资本总额达1245万元[4]。其次是经济作物种植面积的扩大,统计资料显示1909-1929年,油菜籽种植面积由占耕地总面积的15%上升到27%,植棉面积由11%增加到18%,而且也开始形成了专门的经济作物种植区,如山东青岛、安徽凤阳等,尤其河南许昌有24-40%的耕地都种植烟叶[5]

19241月,国民党在一大宣言中规定:“严定田赋地税之法定额,禁止一切额外征收”,“改良农村组织,增进农人生活”。19261月,国民党二大通过《农民运动决议案》规定要在政治上引导组织农民,打倒障碍农业发展的军阀、买办、污吏、土豪,制定农民保护法;在经济上禁绝高利贷,明定最高租额和最低谷价,取消苛杂及额外征收、预征和无地粮钱[6]。随后颁布《广东土地登记条例》、《关于本党最近政纲决议案》、《佃农保护法》[7]19293月,国民党三大制定的《训政时期经济建设实施纲要方针案》,强调应特别注意发展农业,开展农民教育,提倡农业合作,成立农民银行,促进农村经济发展。19341月,国民党四中全会通过《确定今后物质建设及心理建设根本方针案》,对《实业四年计划》进行补充,要求以各种合作社发展农村金融,以政府之力推进农产品销售,复兴经济中心区农村经济;改订赋税捐纳制度,保证工农事业的发展。

1926年,国民党中央正式确定“二五减租”,从中央到地方连续出台了一系列的法律法规,把农业改革纳入法制轨道。19273月,发布《对农民宣言》[8],随即颁布了《土地征收法》(19287月)、《保障佃农改良租佃暂行办法》(1929年)、《业佃纠纷仲裁法草案》(19298月)、《土地法》(1930年)、《租佃暂行条例草案》(19331月),19363月,国民政府实行《土地法施行法》,下年公布了新的《土地法》[9]

现代农政机构的设立及完善  南京临时政府成立伊始,要求各省速建实业司,隶属实业部,以资领导、推动经济发展,该部及各省司工作的重要方面之一就是农业。但由于建国日短,成效并不明显[10]

1913年,张謇任农林、工商部总长,拟定该部组织章程。明确规定农商总长管理农林、水产、畜牧、工商矿事务、监管所辖官署。农商部下设与农业有关的农林司、鱼牧司。⑴农林司职掌与种植业和林业有关的事务,具体负责:农、林业的保护、奖励、改良事项;耕地整理及水利事项;官有林及保安林事项;农会及农业、林业各团体事项;气候之测验及天灾、虫害之预防、善后事项;万国农会及考察外国农业事项。该司下设第一至第四科分科职掌上述各事项。⑵鱼牧司职掌与渔猎和畜牧业有关的具体事项,具体负责:水产、渔业监督;公海渔业奖励事项;渔业团体事项;牧渔改良事项;种畜检查及兽疫事项;其他一切关于水产、牧畜事项。该司下设第一至第三科分科职掌上述各事项。省级农业主管部门为实业厅系农商部直属机关,但多受地方政治势力干扰影响,县级设实业所或局。截止1919年,农商部历办农垦机构11个,各省市共办28项有关农林事业的机构[11]。但由于战争频繁、经费奇缺、人才匮乏,农商部除颁布相关法令、兴办农业教育、创设农业基金和推广新技术新品种外,在其他方面的建树不大,但是这本身表现出国家农业管理制度由传统向现代化过渡的趋势。

南京国民政府时期农矿部主管农业,19306月,工商、农矿两部合为实业部,下设有林垦署、农业司、合作司、渔牧司等部门。其中农业司职能较北京政府时期增加了农业、田租、农村经济三个调查事项,体现了农业管理制度数字化的趋势。省级为实业厅,市为社会局,县级为建设局[12]。尽管期间各级农业主管部门名称变更但职掌大体一致。这些机构在农产改良、水利建设、统制等方面均有一定成绩。

另外,政务委员会直辖的全国稻麦改进监督委员会;根据《国民政府内政部组织法》内政部还负责与农业有关的土地和水利等事项[13]1938年,实业部改为经济部,内设农业司。实际上主管农业和农村社会经济建设的还有名目繁多的专业机构:全国经济委员会下设有农业处、植棉统制委员会、蚕丝改良委员会、农村建设委员会、水利委员会、土地委员会等;在建设委员会内设有农业设计委员会。在行政院下设 “农村复兴委员会”和农本局。农本局由实业部联合国内各银行共同组织的以调整农产品结构、活跃农村金融、推动农村发展为宗旨。事实上该局具有垄断全国农产品运销、仓储、发行农业债券、发放农贷、组织合作金库、议定农产品车船运价等权利。农本局在统一全国农业市场方面的作用是明显的,但是也应看到其统制过死的弊端。

抗战前,中国已经创立研究生与留学生、大学、中初等、农民补习四个层次的农业教育体系,而且已经具备了培养高层次农业人才的能力,农业高等院校由1927年的24所增加到1937年的39所,在校学生和毕业生人数逐年稳步增加[14]

二、农业调查统计制度的确立

农业现代化的特征之一就是现代农业统计制度的出现,对农业各领域进行有效的数字化管理。但是中国历史上有关农业的记载大多语焉不详,丰年称“人给家足,户有余粮”,灾年则称“饥”或“大饥”,“人相食”,缺乏数字概念。及至1907年,清政府宪政编查馆设统计局,农工商部设统计处以后,才完成两次《农商统计表》。尽管从统计数据来看十分简略,却是中国用数字反映农业生产情况的发端。北京政府承袭清末旧制,中央各机关都设有规模不大的统计机构。1913年,农商部专设统计科,该科自19141924年先后完成《农商统计表》9次,其中有关农业的统计分别为农家户数与田亩面积、农家户别耕地的多少、农产品、桑田与茶田面积、蚕茧、蚕丝、茶、荒地、农佃灾歉和农会等十个方面。但是历年统计并不齐全,较为全面准确的年份仅1914年和1918年。以后由于政局不稳定,全国性的农业普查中断。

1929年,南京国民政府立法院成立统计处,曾计划做一次全国性农业普查但因经费不足而放弃,仅在江苏省江宁县做过调查一次;其它调查均采用通信调查方法,涉及各省农户及耕地、重要农作物耕作面积及产量、佃农分布状况、试验农产预测、小麦播种时期研究、租率调查等六个方面。以上调查经过均刊布于立法院所办《统计月报》上。1931年,国民政府主计处成立,立法院统计处并入该处下属统计局。主计处的成立标志着民国时期农业统计事业在制度化、规范化上取得了实质性进展,逐步建立起比较完整的统计体制。统计局接办《统计月报》后,于19321-2月合刊农业专号,刊登了当时全国281935县中的2517811924年—1929年的稻麦杂粮种植面积、产量及产额的统计结果。中国农民银行经济研究处编印有《中农月刊》[15]1932年,实业部统计长办公处成立,创办《实业统计》双月刊,载有该部各种农业统计;1930年,铁道部发表《各新线沿线经济调查报告书》;1931年,实业部中央农业试验所成立,该所农业经济科举办农家经济、米价、农村经济调查,调查结果刊登在《农情报告》上;农村复兴委员会在全国各县进行农业抽样调查;各省、市建设厅、社会局定期举办关农田、灌溉、产销、农村金融的调查;此外学术团体、商行、轮船公司、个人也根据其业务需要和已收集的资料,对农业作过一些较为准确地估计。尽管这些调查所使用的统计方法和内容的侧重不同,但它们都基本上采用了经济学、人类学和社会学的一般原理和方法,为政府适时调整农业政策促进农业现代化提供了有效参考[16]

三、政府和民间对新型乡村制度的探索

商品经济由沿海农村开始缓慢的向全国农村深入发展,自然经济逐渐解体的经济变革必然引起乡村体制的变迁。因此如何向农村输入现代化因素,提高整个国家的现代化水平,成为政府和民间的努力目标之一。

 “政府主导、服务型”乡村建设模式  1934年,国民党在江西开展乡村服务运动,从管、教、养、卫四个方面铺开工作,积极探索出了一条以政府为主导、服务农村为特点的改造模式:对传统农村进行改造的过程中充分发挥政府在乡村建设中的作用;管、教、养、卫协调发展;不急于求成;发挥农民在社会改造中的作用。其结果是政府整合农村社会的能力加强,在服务区建立了农场、林场;建筑民众会场和乡村公园、修路架桥、整理街道、修水库、修抒堤、设农仓;完善乡村学校、乡村医疗设施,农村面貌为之改观。从而整体上提高了该区域农村自治能力、教育水平、农民生活和现代农技知识,冲击了农村宗族观念,培养了各种新式农村实用人才,为江西传统农村社会注入了现代性因素[17]

民间视角下的乡村建设运动  1920年代初晏阳初提出“乡村建设”这一概念创办了“中华平民教育促进会”,并选择河北定县进行以识字教育为中心的乡村建设实验。1927年以后,乡村建设逐渐成为一种潮流,30年代形成高潮相继出现了以梁漱溟为首的山东邹平乡村建设实验区,中华职业教育社所进行的江苏徐公桥等实验区,江苏省立教育学院所从事的各实验区,金陵大学农学院所举办的安徽乌江农业推广实验区,共计有600多个从事乡村建设工作的团体和机构,实验区总计达1000余处,其中以邹平和定县的实验区为典型[18]

乡村建设运动,振兴了农业经济促进了农村社会的现代化,对乡村政治进行制度改革,提出“村本政治”,把农村民主政治建设作为国家民主政治建的基础推行农业经济企业化和市场化建设把合作社作为农村经济发展的最好途径普及教育提高农民的文化素质,为农村乃至国家的现代化建设培养新型农民,构筑社会改造的基础。

四、农村税收、金融制度的现代化

赋税现代化是农业现代化的重要条件  民初赋税不能发挥应有作用,反而成为阻滞农业现代化的沉重负担。北京政府的田赋收入多被地方截留、挪移,因此其在中央财政总收入中的比例呈下降趋势。田赋收入的增加,主要来自田赋正额及附加的增收和强迫性的预征、摊派,这也滋生了军阀割据和混战,对农村社会经济破坏严重,使农业的现代化缺乏必要的政治保证和经济基础,造成了1920年代的农业衰败。

1928年,南京国民政府公布了《划分国家收入和地方收入标准案》,明确划分国家税、地方税,整理关、盐税,废除厘金,开征统税,举办所得税、营业税等,赋税结构因此大变,形成了中央以关税、盐税、统税为支柱,地方以田赋、营业税为主的赋税结构[19]。这种划分标志着民国税制的初步现代化。

田赋划为地方税后,各地有需用则横征暴敛,附税一度超过正税二倍多,导致农村经济衰败失衡。因此政府于1934年实施《整理非法捐税程序》,成立地方捐税委员会,开始田赋整理。仅1934212月,全国23省市共废除税目3000余种,废除和即将废除税款3000余万元[20],并出台《整理原有田赋及制度和实行土地新税则》,拟定十一种整理办法[21],成效比较明显。但也因政治分裂、政局动荡,政府军费支出巨大等因素,田赋整理的努力最终失败。另一项重要的农业税制改革就是“二五减租”,其目的在于解决清末以来日益严重的土地租佃问题。在减租过程中政府为保证改革的实施和深化,出台了一系列的法律法规,各省也颁布了针对二五减租的相关法规。但实施过程中,由于利益集团阻挠,举措滞后等原因仅浙江省推行的较有成效,1932年以后,减租完全陷入停顿状态,减租令终成空文。

现代农业金融机构的功能  1912年,民国政府始设专门农业金融机构劝业银行,并公布劝业银行条例;1918年,中国农工银行创立,以农工融资振兴工农业为工作中心,但因民初政局不稳收效甚微。各地方银行的主要业务则主要集中在官商存放款和汇兑业务上,对农业金融的活跃意义不大,甚至由于割据势力把持而滥发纸币,严重破坏了商品经济在农村的发展。

南京国民政府建立后,通过了《银行法》和《中央银行条例》、《中央银行章程》等法律、法规,明确了银行职责权限,于1928年成立中央银行,为特定的国家银行,以便结束紊乱的金融现状。1928年,江苏省农民银行设立,开农业金融之先河,专营低息贷款,调剂农业金融。1935年,该行合计放款2475万元,放款用于种籽、肥料、机油、原料、畜本、农具、蚕本、茧本、救旱等九种;担保方式为信用放款、田单契押款、动产押款、耕牛押款等四种;放款对象以合作社为主,月息不过一分,期限一年,对合作事业的发展贡献很大。浙江省内有以低息放款于合作社再转放款于农民的中国农工银行杭州分行,以及各县农民银行和借贷所,月息最高一分,偿期半年至三年。1933年成立1935年正式易名的中国农民银行为这一时期农业金融的中央机关,规定农业放款不少于总额的60%,放款对象以合作社为主,动产抵押给信用合作社月息一分,合作社对社员月息一分一厘,非社员一分二厘,最高偿期五年。1935年,该行放款3984.6万元。中国银行由农业放款委员会主管农村金融,业务集中在农产抵押放款、农民小额贷款、合作社放款三项,1935年底放款区达980县,合作社2814所,农家12.6万户。 上海银行1933年成立农贷部,1935年,放款608余万元,分布1072县,承贷合作社及仓库900余所。1935年,中华农业合作贷款银团开办,并于次年发放农贷250万元,成效明显。此外1935年,交通部邮政储蓄金汇业局试办农产押款,每户以2000元为限[22]

截止1936年,全国共成立农业银行32家,虽大多名不副实,但整体而言对活跃农村金融的作用明显。另外需要强调的是国民政府的废两改元与币制改革,也对农业经济的促进,意义重大。

1926年,国民党二大决议设立农民银行,提倡农民合作事业。1931,年国民政府公布的《农村合作社暂行规程》规定: 合作社的种类为信用合作社、供给合作社、生产合作社、运销合作社、利用合作社、储藏合作社、保险合作社、消费合作社、其他合作社,凡得到正式许可的合作社可以呈请财政主管机关酌免税捐 [23]1934年,公布《合作社法》,进一步完善合作制度,规定合作社是依平等原则,在互助组织之基础上,以共同经营方法,谋社员经济上之利益与生活之改善的团体;可从事农业和工业用品及产品之购销、金融互助、社会保险等事项;可以免征所得税和营业税 [24],由此合作事业迅速发展,开始在农村金融中逐步发挥作用(见表1)。

(1)1934年各地农村借款来源百分比[25]

 

合计

银行

合作社

典当

钱庄

商店

地主

富农

商人

 

察哈尔

 

 

 

 

  西

  西

 

 

 

 

 

 

 

广 

  西

 

 

广  西

 

 

 

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

2.4

-

2.9

-

-

-

4.1

4.9

3.3

6.1

1.7

8.8

-

3.7

0.9

3.2

1.6

2.9

-

3.7

2.6

2.6

-

2.6

-

5.8

-

-

1.3

2.0

1.3

11.9

3.4

1.3

5.6

8.6

4.5

-

0.3

3.2

4.9

1.6

-

0.9

0.8

-

8.8

-

2.9

-

6.3

2.6

9.0

18.9

5.1

3.5

6.3

18.5

6.9

16.2

3.6

18.4

5.6

10.9

5.6

22.3

18.3

5.2

7.4

5.5

12.5

8.8

-

-

-

5.0

13.1

10.7

16.3

6.5

6.2

0.5

10.1

7.2

5.5

4.0

3.9

2.2

0.8

6.8

-

-

13.1

18.7

5.8

21.8

14.9

16.0

20.5

11.4

13.8

15.4

15.7

7.2

13.1

12.0

16.3

13.2

11.2

13.8

13.6

8.9

8.8

6.1

10.4

24.2

25.0

20.7

14.3

23.5

21.3

15.4

14.4

13.2

15.5

28.8

23.5

30.4

21.9

20.0

26.9

33.6

25.4

34.5

31.8

26.6

33.4

32.9

18.4

12.5

17.7

28.6

17.0

22.7

14.4

13.4

19.8

19.6

16.6

14.2

16.9

15.8

22.8

12.4

22.4

21.6

22.7

13.4

14.5

21.1

23.9

25.0

31.3

35.4

35.3

38.3

36.1

29.6

22.6

22.2

20.2

23.1

16.0

23.6

15.8

29.2

20.1

18.4

16.6

19.8

19.1

21.5

30.8

25.4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

及至1935年底,全国有农业合作社25842家,其中信用合作社16118家,占62.37%90%的成员是自耕农和佃农,资金绝大多数来源于银行提供的社外资金,以生产性放款为主要业务[26],对农村经济的复苏和发展起到了一定的作用。国民政府为了完善合作事业,使合作社运行制度化、科学化,于1935年在实业部设合作司主管全国合作行政事项,在全国经济委员会设合作事业委员会负责技术推广人员培训[27]

农业仓库对农村金融也有活跃作用。1936年,农业仓库发展为449所,其业务主要分布在苏、鲁、鄂、皖、沪、陕、湘等省市[28]

现代农业金融体系的建立,对解除农村金融枯竭,使农民脱离高利贷的剥削,激活农村经济的作用显著,使现代农业市场制度初步形成,有力的冲击了自给自足的封建经济残余,促使民国时期的农村、农业和农民逐步向着现代化的方向前进,同时也加强了城乡经济联系,促进了城市化。

五、1912-1937年中国农业近代化制度因素的绩效与不足

农业现代化的两个显著特征是农业生产技术和生产条件的现代化,但实际上制度变迁比技术变迁更为优先且更为根本。这就要求1912-1937年的历届政府在农业现代化中发挥保护性、生产性和产权再分配的职能,具体说就是“维护法律秩序,界定产权,充当修改产权和其他经济博弈规则的工具,裁决在解释规则上出现的争端,强制执行契约,促进竞争,提供一个货币框架,从事抵消技术垄断的活动,克服各种被公众认为十分重要因而需对其实施政府干预的领域效应” [29]。纵观这一时期,农业现代化的思想已被广泛接受,政府在农业立法和农政建设上成果丰富,农业管理的数字化水平在提升,税收、金融、市场化在发展,这些因素共同成为农业增长的内生因素,从而在1936年达到了较高的水平。但是,也应注意到这一时期农业现代化过程中存在的严重缺陷和不足。

制度变迁是一个制度的替代、转换和交换过程,制度能否发生作用取决于很多因素。

(一)前文所述关于“二五减租”和田赋整理中的农业立法不可谓不完善和充分,但从实际效果看除浙江省成绩较为明显以外,其他各省成绩绝少,最终国民政府自废条例,不再推行减租运动;其所颁布《土地法》和《土地施行法》或者不切实际或者也大部分成为具文,显然是无效率的。究其原因在于:1.国民党实行一党专制,其大地主大资产阶级的政党属性,必然导致其把统治阶级利益凌驾于占社会大多数的农民利益之上;2.从国民党产生—兴起—衰落的过程看,其为城市党的特征显著,故在制定法律规范的时候存在不完全信息和主观主义的特点。

(二)制度变迁需要稳定性和连续性。政治分裂,战争频繁,使设计良好的制度不能产生效率。制度创新从某种意义上讲是一种生产关系的调整,有效的制度能够促进经济发展,无效的制度阻碍经济发展。1912-1937年间,纵使中央政府设计了多么完美的旨在促进农业现代化的制度,都因为各利益集团的阻挠与执行不力而成为具文。国民政府曾多次决心减轻农民负担,但最终都失败了,因为改革必然触动旧有的生产关系损害利益集团的利益;统计制度虽然确立,但国民政府在1949年之前始终没有完成全国农业普查;赋税、金融改革和统一市场的形成也因为长期战争大多失败;而且使其中绝大多数制度建设流于形式的重要原因之一就是基层政权的腐败低效。

(三)民国政府的阶级属性和政治权威的缺失,使其农业制度的现代化陷入两难境地。因为制度变迁一旦走上某一条路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。沿着民国政府自身的既定路径,它的农业制度变革陷入了无效率的锁定状态,使农业的发展长期得不到有效率的制度支持,农业总体上呈现出一种衰落的趋势,这就在客观上要求借助外部效应来扭转这一不利局面,例如引入外生变量和依靠政权的变化。

综上所述,中国素以农立国,农业人口占绝大多数,只有农业制度变迁沿着实现农业现代化的方向发展,繁荣了农村社会经济,才有经济的振兴和国家的现代化。

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[25]严中平编.中国近代经济史统计资料选辑[M].北京:科学出版社,1955.345.

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致力于中国社会经济变迁研究,尤其对陕西省经济发展和社会变迁关注多。
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