吴晓林 左高山:协商民主理论与中国民主政治发展(《教学与研究》)

吴晓林 原创 | 2009-06-04 15:56 | 收藏 | 投票
关键字:吴晓林 协商民主 

[关键词]  协商民主;结构分化;公民参与;政策理性

  [摘 要]  从"结构-功能主义"视角来看,协商民主理论对于中国民主政治发展具有积极的推动作用:首先它能推进政治结构分化,提升政治主体能力;其次是扩大公民有序参与,再造政治运行过程;再次是有利于提升公共政策理性,推动政治关系和谐。与之相应,协商民主理论对中国政治发展也存在至少三个漏洞:在结构上,可能被借用为政府扩张的动因;在过程上,可能被稀释为无果而终的对话;在政策上,异质为"强势集团"为自身争取政策利益的"白手套"。要发挥协商民主理论对政治发展的促进作用,需要做到:盘活体制内的政治存量,提高政治主体协商职能,培育公民社会,促进社会协商"结构增长";通过"赋理协商"和"赋权协商",实现利益有效表达与利益综合的有效衔接;开放媒体和社会监督,建立健全协商制度程序。现实情况下,政治过程的各个环节中浸润协商理念比单纯地追求协商实践形式更加重要。

  现代政治发展的前提是具有一定的民主载体和民主存量,民主政治的进步则是政治发展的核心内容。政治发展不是简单的结构衍生和制度更替,也不是简单的模式选择和功能强化,而是指向于"民主法治"、"有序参与"和"有效治理"的全方位现代化变迁过程。通过比较不同政治系统的结构和功能,阿尔蒙德提出"政治发展就是在社会经济现代化较为广泛的环境中已经发生和正在发生的一系列相互关联的政治系统、过程和政策的变化。"[ 1 ] ( P418) 结构、功能、价值都是政治发展的有机变量" 结构与功能对应"、"功能与过程对接"、"程与价值耦合"是民主政治发展的基本要求。20世纪80 年代以来,为弥补"竞争性民主"的缺陷, 协商民主理论正式进入政治学视野,不论是从"雅典式直接民主"复兴的角度背书也好,还是就公共领域的形成以及公共意志的集合论证也罢,协商民主在20 多年间似乎已经占据了对"竞争民主"的优势。在中国,当大多数知识分子亲近"自由民主",并以之为民主政治发展方向时,面对复杂的社会现实却步履维艰。协商民主似乎为中国政治发展提供了另一种选择,自2001 年来俞可平、陈家刚、林尚立、李君如、陈剩勇等陆续翻译、撰文引进和提倡协商民主理论。特别是2004 年在浙江大学举办的"协商民主理论与中国地方民主的实践"国际学术研讨会和中央编译局2006 年出版的"协商民主"译丛,更在中国学术界掀起了研究"协商民主"的高潮。尽管协商民主在理论和实践中还面临不少困境,但是仍然能够契合中国现实,促进民主政治发展。

  一、协商民主理论对中国政治发展的积极作用

  1.协商民主推进政治结构分化,提升政治主体能力。

  政治结构的分化是政治发展的重要特征,阿尔蒙德认为:"政治发展在结构方面的表现就是分化。在分化中角色发生变化,变得更加专门化或自主化,出现了新型的专门角色,出现了或创造了新的专门化的结构和次体系。"[1 ] ( P81) 这实际上表达了两种意思:一是出现新的政治角色,二是政治主体能力提升。新的结构必然承担新的功能,通过权力边界的划分确定新的政治关系,通过政治过程的再造增强政治系统的能力,这才能促进政治发展。协商民主理论的提出,着眼于提升民主实现的程度,不但有利于承担或涉及协商职能的专门组织、公民团体出现,更有利于重构政治关系,强化政治主体能力。特别是在后发展国家,在直接选举进展缓慢、政府供给能力不足的条件下,国家的合法性就越与协商相联系。

  协商民主主张公民平等参与,就公共事务理性交流、争辩、协商,最终形成符合公民意志的决策。"当每个人参加政治交流,组织利益集团,参加投票或交纳捐税时,他就从非政治角色转变为政治角色。"[2 ] ( P6) 在我国,协商作为一种政治手段先发于竞争性选举的形成,产生了制度层面的"政治协商会议"机构。主要承担党派、界别组织间重大事件和重大问题协商功能的政协组织,虽然不具备直接决策的权力,但是作为一个稳定的决策前"协商"机构,还是在结构上长期存在并发挥功能的。在基层,协商作为一种民主形式促使政治交流不断增多,公民角色被拓展到选举以外。浙江温岭就引入了"民主恳谈会"这样的制度,成为决策之前一种民意集中机构。[3 ] 类似的经验还有"一事一议制度",把涉及村里的重大事情(主要是农村公共物品的提供) ,先由村"两委"会集体讨论,确定议题或提出初步意见后,再交给村民代表进行"一事一议",由村民代表讨论决定,这些措施都弥补了"村民自治= 村民选举"的缺陷,村内协商独立成为新的民主结构,村民也从"选举动员"型身份扩展为"协商参与型"身份,并从偶然身份向常规身份转变,村民的公民角色常态化了。同时,越来越多的网民可以突破时空限制,通过网络表达民意,逐渐形成影响决策的"虚拟组织",通过网络成为参加政治交流的"网络公民",这些都形成了新的公民角色和结构。长远来看,政府对网络民意的重视,特别是网络民意结合政治权力转化为现实政策的成功案例,也必将鼓励网络公共领域和公民角色继续存在和发挥作用。总而言之,基层和网络推行协商与对话的实践,将抽象的"协商"转化为现实的"机构"、"组织"和"公民角色",各种力量被整合进政治系统的同时,政治输入结构分化不断合法化。

  2.协商民主扩大公民有序参与,再造政治运行过程。

  在阿尔蒙德看来,任何政治体系所发挥的功能都可以从三个层次来考察,即体系层次、过程层次和政策层次。[ 2 ] ( P16) 协商民主一改原来"谋权"的政治过程,转向"谋事"、"谋公意",促进政治过程的"三化"变革:一是伴随政治文化世俗化而来的公民参与扩大化,二是伴随政治结构分化而来的政治系统重心下移化,三是伴随政治社会化而来的政治交流双向化。

  协商民主能够扩大公民参与。"无论是初期的民主政治,抑或是转型期的民主政治,还是成熟的民主政治,都有一个共同的核心,就是公民参与"。[4 ] ( P10 - 11) 协商民主的特点就是通过公民参与,形成解决问题的决策,这个过程与政治文化世俗化的过程是共谋共生的。功能-结构主义视野中的政治发展是政治结构分化和文化世俗化共同作用的结果。协商民主本身就是公民与公民、公民与政府等组织间的交流协商,公民参与是一个必要条件,它促使公民参与合法化、现实化,扩大了公民通过自身改变环境的机会", 公民参与的经历促使他们具备了以后继续从事公民参与的良好心态",[5 ] ( P45) 从逻辑上看,协商民主扩大公民参与,公民参与加快政治文化世俗化,反之亦然,这是一个良性循环的过程。

  协商民主推动政治重心下移。当代中国建设人民民主的社会基础,可以从两个方面来认识:一是从国家政治生活的层面,民主也是国家与社会的关系状态,在社会的基础的条件下,民主政治就变成国家政治生活领域的独角戏了。二是从社会参与层面,离不开人民的广泛参与。在大多数情况下,民主建设被局限在国家政治生活领域;在少数情况下,以大规模的群众运动来弥补社会参与的不足。[6 ] 换言之,当代中国的政治重心还在政治体制以内。理论上统一在一起的国家权力与公民权利", 在实践上经常处于分离状态",[7 ] 协商民主充当了衔接二者之间的桥梁,与自由主义理论关注政治产出(社会福利) 不同,协商民主关注政治输入(公民参与) ,合法性被视为公共协商的结果。[8 ] 协商民主"敢把皇帝拉下马",使得"旧时王谢堂前燕,飞往寻常百姓家",在纵向上将国家政治民主链条向下延伸,在横向上扩大了社会民主关涉的领域,加固和扩展了民主政治的社会底座,促使政治系统从权力中心主义张目下视,重视来自社会基层的主张,提高了利益表达的分量。

  协商民主促进政治交流双向化。政治交流是一种基本的体系功能,它会对政治文化政治结构的维持与改变产生许多结果。[2 ] 协商民主是一种双向交流和多方互动的政治过程,公民透过协商参与意见表达,民意集中,形成基于公民参与的社会化;政府透过协商进行意见综合,重心下移,形成精英人物与公民互动的社会化。从政治过程来看,协商民主促进政治交流从单向走向双向,实践过程中的社会化有利于这种趋势继续保持和延续。首先,公民通过协商进入政治体制,使得民主成为一种基本的生活形态。其次,协商民主促进公民与政治系统的信息交流,促使政府将协商视为掌握信息和提供服务的渠道,也促使公民理解政府立场。协商民主促使政治主体直接面对面交流,实现双向交流。再次,各种政治力量之间的良性互动是民主政治发展的重要动力。各种社会政治力量之间建立起良性的政治互动关系,才能避免出现政治失序状态,避免民主政治发展进程被打断,出现政治衰败状态。[9 ]

  3.协商民主提升公共政策理性,推动政治关系和谐。

  协商民主提升公共政策理性。在中国,公共政策是否合民意的判定大多是基于事后的满意度和效力,缺乏事前的民意调研和民意基础。政策的合法性来源于事后的"政策收买"而非事前的"意见综合",这显然是不理性的,因为它一方面忽视了公民平等参与集体决策的权利,又否定了公民影响政治过程的能力。此外,在这个承认个人偏好和个人利益的社会里,没有协商的决策过程和政策产品,往往被政策专家打着尊重个性的旗号给扭曲了,因为"社会政策的个人主义天生是双重标准的,它可能被用来控制个人以便使他们遵从由专家和政策制订者确定的原则",[10 ] 决策被按照少数人的意志随意处置和操纵,只为部分人服务,个人偏好被他人代理了,服务于公共利益的政策被圈定了。而协商民主却"是实现公共利益最大化的政策过程和活动",[11 ]"要求公民们通过阐述政策受众可能接受的理由来证明政策有理",[12 ] ( P52)"通过广泛的讨论和对话,形成共识或找到最大的共同点即共同利益,做出具有集体约束力的决策"。[13 ] 在这个过程中,"理性具有超越个体自我利益与局限的优势","打破专家等对知识的垄断,将技术置于民主控制之下",[14 ] 把私利提升为公利,形成服务于公共利益的政策结果。

  协商民主推动政治关系和谐。政治是许多关系中的一种关系,[15 ] ( P24) 因为其在价值分配中处于权威地位,政治价值如何取舍、利益如何分配、关系怎样平衡,都对政治关系的和谐起着至关重要的作用。当前中国改革日益深入,经济成分、社会组织形式、阶层结构和价值观念日益多元化,"在经济发展的过程中,阶层分化所产生的深层次矛盾开始暴露出来,阶层自我意识增强",虽然"团结合作是主流",但是"对抗性和非对抗性矛盾并存,后者居主导地位","利益不协调是阶层矛盾的主要内容"。[16 ] ( P21 - 22)"和谐社会的政治关系应该是少数服从多数、多数尊重少数。前者是民主原则,后者是人权原则",[7 ]"这些都要求政治体系为之具备足够的容纳能力,提供更多的化解渠道。

  协商民主有利于畅通民众政治参与渠道,扩大有序政治参与??缓冲不同利益群体要求"。[17 ] 协商民主在理论上尊重少数"基于集体的理性反思结果,这种反思是通过在政治上平等参与尊重所有公民道德和实践关怀的政策确定活动而完成的",[ 18 ] 能够充分考虑少数族群和边缘群体。[14 ]正如罗尔斯所言:"所有的社会基本的善---自由和机会,收入和财富及自尊的基础---都应被平等的分配,除非对一些或所有社会基本善的不平等分配有利于最不利者",[19 ] 协商民主的决策形式,不存在特殊成员或组织的利益具有凌驾于其他参与主体利益之上的优先性,[ 20 ] 少数族群的利益不再被投票式决策排出,反而在协商中被彰显、被重视、被保护,使得经济利益在社会范围内得到合理分配,在尊重弱势阶层的基础上,将"社会的经济福利、安全、自由"等政策结果倾斜性地向他们分配,缩小各阶层和群体之间的经济差距,能够增加政治关系和谐的因素。

  二、协商民主理论对中国政治发展的悖论

  从理论上看,协商民主固然是我国政治发展的一个生长点,现实中也确实在一些地方得到了有效实践。"然而对任何事物的迫切愿望和追求,都有可能把这一事物理想化,从而疏漏了对它固有缺陷的关注以及应有的心理上的防范和制度上的限制与弥补",[21 ] 我们还应该看到协商民主在政治发展中也具有消解发展效度的悖论。根据阿尔蒙德结构-功能主义的解析方法,这里提出三个疑问:

  1.结构上,协商民主能否被借用为政府扩张的动因?

  应该讲,随着社会公共事务的日益复杂,政治变迁的总体趋势是"朝着更平等、政府职能更多和国家规模更大的方向发展",[ 15 ] ( P326) 但是政治系统的最重要主体---政府在政治发展过程中的核心不是规模问题而是职责和职能的现代化转型问题。从规模和结构上看,"与国外相比,中国的官员并不像有些人想像和强调的那么多",但是这方面存在的真正问题,是公务员的比例、结构不合理,还存在不少"结构性过剩"和"运行性过剩"[22 ]问题。随着"大部门制"改革的推行,前5 次行政体制改革中凸显的人员精简问题虽然不是本次改革的重点,但是必然伴随人员分流的过程。协商民主作为一种民主形式、治理方式或组织形态,必须由相应的机构和角色来运行,政府(在我国,政府往往被认为是"大政府") 因为其"新",不能保证

  政府不会以之为规模扩张的借口。其实就是赞成政治结构分化的阿尔蒙德都对不合理的分化报有担忧:"首先,结构分化到了一定程度必定会发生协调的困难,而协调的成本是有一个极限的,超过了这个点,分化的成本就高于分化的功效。其次,结构分化和政府作为之间的关系还将受到参政者的动机、任务环境的复杂性和稳定性,以及在实现组织目标中反馈和协调的需要等因素的影响。"[23 ]

  2.在过程上,协商民主能否被稀释为无果而终的对话?

  按照哈贝马斯的设想,协商民主应采取双轨制模式,即公共领域的非正式协商和决策机构的正式协商。[24 ] 旨在扩大公民参与特别是公民利益表达的协商民主,极有可能重形式、轻实质,走向"面具化"。社会领域的协商民主存在两种基本的失效形式,一是缺乏权威认定,协商民主是一种利用公共权力或制度资源解决突出问题的方式,在协商场域中公共权威的缺席或失语将直接导致公共协商无果而终,特别是缺乏公共权威认定并予以执行的协商结果会被束之高阁,毫无作用;二是公民参与失灵,由于缺乏基本的利益立场和利益表达的意识,协商民主的参与度直接受到考验,此外,由于"参与主体理性不足和政治能力贫困、公民或公民组织的协商意识和协商伦理的缺失或沦丧、多元冲突中协商的共同价值原则匮乏和共同利益基础薄弱"[ 24 ] 等原因,公民与公民、公民与组织之间的对话也存在难度,难以形成基于公共利益的公共领域,更不用说达成理想结果了。

  3.在政策上,协商民主能否被曲解为强势集团的立场?

  尽管协商被很多人认为是决策合法性的必要环节,但是被强势所支配了的协商可能更有欺骗性。"不少西方学者对商议性民主还心存疑虑。其中商议过程中不平等与支配、商议制度可能会被强势群体所把持是他们所疑虑的主要问题。"[3 ]很多因素导致协商民主变质为"强势集团"为自身争取政策利益的"白手套":第一,议题选定受到强势集团限定,一些有利于强势集团的协商被优先举行,不利于强势群体或无关于强势集团的议题被屏蔽、推迟或无限期搁置;第二,文化团体能力上的不平等使协商过程受到强势集团的软性控制,"社会经济差异必然伴随着认识资源上的不平等,如教育水平、利用信息技术、收集和传播信息的媒介组织的影响等??",[ 25 ] 认识资源上的不平等降低了弱势群体控制议题或参与协商的水平与能力,导致弱势群体在政策制定上被"相对剥夺";第三,强势力量的道德立场存在不妥协的可能", 派系力量如果与特有的文化相结合,可能固守自我的利益或价值,缺乏妥协宽容性,无法促使公共协商达成协商共识";[24 ] 第四,协商结果难以执行或执行错位导致弱势群体利益政策结果得不到保障。掌握着巨大社会资源的公共部门,其作为与不作为,怎样作为对于弱势群体的政策效益具有决定性影响。

  三、协商民主视阈中的中国民主政治发展路径 

  1.体制内的协商要盘活政治存量,重在"职能提高";社会范围内的协商要培育公民社会,重在"结构增长"。

  对现存的政治体制而言,协商民主是一个新的理念,协商民主本身不是一个能动过程,也不是简单切入的过程,而需要一套结构、一系列政治主体来推动,但是政治系统的扩张不是协商民主的必要条件,政治结构分化的两种形式(新角色的形成与政治主体能力的提升) 不必要同时发生。要使协商民主在轨道内促进中国民主政治结构的分化,其原则有二:一是在体制内部,协商民主要更多地体现为一种治理理念,重在"职能协商",提高政治主体能力。这种理念更多地关注政治体系的运作过程,而非结构增长。要与建设服务型政府相结合,通过盘活体制内部政治资源,调整职能提高政府的回应性和责任;与建设和谐社会相结合,通过协商了解不同主体的利益需求提高政治决策的合法性。通过强化决策前的理性协商缓解冲突、平衡利益、追求公益、保护弱势。在既有框架内,既发挥原有的人民政协的政治协商职能,又扩大协商的范围,成为"具备利益分配和利益整合功能的政策综合机构";既重视人民代表大会的决策地位,又提升人大代表的协商能力,在政策制定过程中"从传统的单向集中转向双向互动型协商";[26 ] 既推进政府结构改革,又调整职能、引入协商意识,使协商既为决策把脉又成为监督政治运行的力量。二是在社会范围内,重在"结构增长",协商民主更多体现为一种组织形式,这并不是否认社会主体参与协商过程的重要性,强调的是在现实情况下,"中国公民个体表达意见的方式,总体上是相当含蓄的",[27 ] ( P12) 并且由于占有的社会资源和自身水平所限,协商的声音也往往比较弱势,即使参与协商也容易被边缘化;此外,中国传统格局也破坏了协商的效度。正如费孝通先生所言"我们的格局好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹??"[28 ] ( P21) 这块"石头"就是血缘关系、地缘关系、业缘的关系,参与协商的公民可能因为关系格局破坏协商的理性、程序和过程,由此亟需一个稳定成熟的公民社会结构:"公民参与政治生活,政治的平等,公民之间是团结的、相互信任的和相互容忍的,合作的社会结构的存在"。[ 29 ] 成熟的公民社会因为是按利益或兴趣建立起来的,具有合作网络而不固执于"关系",具有合作协商和对话的能力,利于公共协商开展和政治发展。

  2.协商民主的过程,要通过"赋理协商"和"赋权协商",实现利益有效表达与利益综合的有效衔接。

  当代的中国政府过程也是从不同社会利益群体以及代表这些群众的党派团体的利益表达开始的。政治过程中的协商民主,就突出表现在利益表达环节。利益表达成功的标志有两个:一是协商主体充分表达利益,达成共识;二是"所表达的意见进入(意见) 综合阶段"。[27 ] ( P69 、114) 协商民主视阈中的政治过程,需要在两股轨道中运行:第一,赋理协商。这个理的意思是理性和伦理的结合。"作为公民的理性,它是公共的理性;它的性质和内容是公共的,因为它是由社会的政治正义概念所赋予的理性和原则",[30 ] ( P69) 协商中的个体模式被集体模式所取代,因为"在前者中,每个人都独立判断他有什么样的理由去做,而在后者中,每个人都判断我们有理由做什么";[31 ] 伦理性是合道德性,讲求正义、平等,要求公民具有平等参与的权利、在协商过程中具有平等的地位,在协商的过程中,平等也应该是参与主体应负的道德责任。这些要求不是凭空就能获得的,它需要公民在学习和实践中不断提高,政治系统要主动培养公民协商意识和能力。第二,赋权协商。公共协商大多是涉及公共权力和公共意志的协商,没有公共权力授权的协商要么遭遇合法性质疑,要么在协商结束后无法进入意见综合议程。因此,要想取得协商的成功,要尽可能地得到公共权力形式或实质的授权或许可。

  3.协商民主的决策过程要开放媒体和社会监督,建立和完善协商制度程序,保障政策结果公平分配。

  我们当然相信没有一种理论十全十美,尤其是遇到复杂的社会实践时。"价格听证会"频频遭遇社会的不信任就是一个例子。类似的情况会不会反射到其他协商民主形式? 在结构完善、过程畅通的基础上,决策过程怎样不蜕变为精英掌控,政策结果怎样公平分配,不是单凭协商本身就能解决的,它需要外在的监督力量存在,需要一套合理合法、严谨务实的制度程序来保障政策结果公平分配。首先,协商民主本身是一个开放的系统,在不涉及国家核心机密和国家安全等事项的协商过程中,引入"外行公民"、"主持人"、"专家学者"等中立的社会力量这是一个正面的因素,他以不偏不倚的立场给以协商主体坦率而有益的意见,当然这些力量也并不一定每次都要亲临现场,要善于利用现代网络信息技术和媒体的作用,有限或无限地扩充这个群体,这就需要协商过程对外公开全程开放。其次,大众传播工具既是公民社会化的重要载体,也是社会监督的有机力量。公民通过大众传媒"以'公众舆论'的形式与代表政治国家的官方进行沟通、对话,进而实现公民社会与政治国家之间良性的互动关系??公众的舆论监督可以形成一种无形而又巨大的舆论压力,督促国家机关切实履行其为公民服务、尊重和保障人权的承诺和职责,同时对有被滥用危险的公共权力进行有力的制约"。[ 32 ] 协商民主对大众传媒的开放能够形成平等协商和有效协商的外部制约力量。

  制度化的程序对于协商民主基础上的决策和政策结果分配具有至关重要的影响,因为协商民主尊重程序", 并将程序看作获得合法性的规范性要求"。[33 ] 协商程序的制度化是指协商议题的选择、参加人员的条件、协商过程的原则、协商时间和协商机制、协商结果认定和执行等等的制度规则。要在实践的探索过程中不断总结经验、建立和完善合理有效的协商制度程序,保证协商受控在民主范围之内。

  四、总结和探讨

  协商民主的提出是在西方竞争式民主发展到一定阶段并显示出固有弊端的基础上出现的,在西方理论界,用协商民主替代竞争民主的提法都是十分谨慎的。尽管协商民主理论对于中国政治发展特别是政治现代化过程具有积极的推动作用,但是不能忽视它"初长成"的弊端和实际运行的困难,在社会主义民主政治框架内,我们如果放弃民主进步需要过程这个真理,直接套用协商民主理论,或者过多过急地追求协商民主,不仅会犯下历史性错误,也将无视我国业已存在的民主存量和体制,而陷入"拔苗助长"的尴尬境地。实际上,竞争性民主与协商性民主二者并不是互相矛盾的双方,可以形成良性互动的过程。社会主义初级阶段的民主进步既需要形式也需要内容,应该有一定的章法,脱离章法而追求时髦,那是不明智的。我们要在不断发掘社会主义民主政治优势的基础上,不断探索实践协商民主理论。

  此外,一个从事复杂的政治活动的庞大机构中,要长期不断地维持直接的、平等的民主制,无论是谈判型的还是市场型的交换,事实上都是不可能的。[2 ] ( P75) 协商民主不能包治百病,当然也不能事事处处都依赖协商。过度的协商不但会拖垮政治系统的反应能力和效率,而且也会使公民陷入过度参与的疲惫之中。总而言之,我们所追求的协商民主与其说是具体的实践,不如说是理念的追求,政治过程的各个环节中浸润这种理念更加重要。

  最后,协商民主不等于政治协商。以"政治协商会议"与"协商民主"字面上的偶合为证据来证明协商民主是中国的发明,这多少不符合情理,有点掠美之嫌。政治协商要从政治系统的统合力量转向协商民主,不论是就组成人员还是协商议题都要有一个"范围"和"理念"更新再造的过程。另外,不能将协商民主范围仅仅局限在国家层面甚至政协会议层面,在现阶段社会层面或者基层的协商民主诉求可能更现实一点。

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来源:《教学与研究》2009年第4期 

个人简介
现为中南大学公共管理学院教师、中央编译局博士后工作人员,剑桥大学《Journal of Cambridge Studies》编委。
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