农村公共服务过程中的农民利益表达(《伦理学与公共事务》)

吴晓林 原创 | 2009-07-14 10:43 | 收藏 | 投票
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农村公共服务过程中的农民利益表达

吴晓林

公共服务的目标是非排他性地向全体公民提供平等有效的公共物品和公共服务。公共服务本身既是一种机制也是一种过程。之所以强调是一种过程,是因为不能片面地将公共服务理解为政府系统一方的任务,不能狭隘地将公共服务单纯地锁定在服务输出层面,看不到公共服务何以产生、何以运作、何以评估进而何以完善,如此就会剥离公共服务本来应有的诸如行政民主、公民参与等等固有涵义,促使“公共服务”仅仅成为政府部门赢取合法性的一种工具更替而已。实际上,我国的公共部门在公共服务意识成功引入之前已经被“效率优先”俘虏了,并没有来得及从“效率优先”的惯性束缚中解脱出来,因此现行的公共服务仍然是一种完成上级下达的服务任务和提高完成任务效率的次生品。必须将公共服务置于社会大视野予以过程上的动态考察,才能真正理解公共服务的内核,完成公共服务的目标。长期以来,城乡二元分离的政策促使公共服务在城市和农村之间呈不平衡供给状态,市民和农民群体之间受益差距过大,农村公共服务水平低下、公共产品供给不足等实际阻碍了农村经济社会发展,影响着农村社会的和谐与稳定。一个重要的原因就是农村公共服务的过程链条缺乏了很重要的一环:利益表达。服务对象被简单地视为过程终端被动地接受服务结果,公共服务被简单地视为单向过程单厢地分配服务产品,既忽视了公民作为利益表达主体的角色,又滋生了政府“盲目代理”的冲动。在农村公共服务过程中,应该重视农民利益表达。

一、农村公共服务过程中何以要重视农民利益表达

利益表达是一个政治学概念。在阿尔蒙德看来,任何政治体系所发挥的功能都可以从三个层次来考察,即体系层次、过程层次和政策层次。[]过程功能是一个政治要求和支持转换成权威性政策的功能,它反映的是社会上的个人和集团参与政治决策和执行决策的实际状况,包括利益表达、利益综合、政策制定和政策实施[②]。可见,利益表达和利益综合是政府过程的开端。其中,利益表达就是提出政治要求和愿望的过程。国内学者朱光磊教授也称之为“意见表达”,认为不同的社会利益群体或个体及代表其利益的党派团体等“提出不同的政治要求的过程,被称之为‘意见表达’或‘利益表达’。”[]赫希曼从市场供需双方的交易关系出发,提出了“退出——呼吁”(voice)的理论模型,其中的呼吁也是一种利益表达,其本意是一种在市场上没有别的消费选择,面对垄断性卖方表达不满的行为,“任何旨在变革而非逃离客观事务状态的努力,表现为个人或集体直接向管理者请愿,或者抱着迫使管理层作出改变的念头而向高层申诉,或者发动公众舆论等各种行动或抗议等。”[]在公共服务领域,由于大多数公共物品和公共服务是由政府单一主体提供的,在政府不作为的情况下,公民只有“用足投票”表示不满或者通过呼吁表达改善服务的期望。学者们的概念界定实际上为我们提供了两种利益表达类型:一种是基于公民自身需求而进行的,可以称为“理想满足型”利益表达;另一种是出于对供需落差或服务不均不满而进行的,可以称为“落差补足型”利益表达。在农村公共服务过程中,农民利益表达有着多重价值意蕴。

1、利益表达促进积极的“公民权”与“民主价值”在公共服务过程中共谋共生。

利益表达是一种积极的公民权。鲍特摩尔指出国家赋予公民身份与角色,以方便其行使社会群体中的权利,所以公民是社会人,也是政治人。[]李斯特认为“公民对社会经济文化和政治生活决策参与的权利应是基本的人权”[],这种思想在法律条文上都得以体现。《联合国人权宣言》第19条宣布:“人人有权享有主张和发表意见的自由”,《公民权利和政治权利国际公约》第19条规定:人人持有主张而不受干涉,人人享有表达自由。中国宪法第35条规定,公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,这共同构成中国公民所享有的政治权利和自由。可见,利益表达是所有中国公民不可剥夺的基本权利。利益表达是需要实践和践行的积极公民权。戴维逊指出除了选举投票的消极公民(passive citizenship) 行为外,每个社会应允许公民参与到影响他们日常生活的公共事务中来,政府也需要开放及下放公共政策权力到个人生活的层次,让市民有机会实践积极公民 (active citizenship) 的“公民参与”态度及体验“参与式民主”(participatory democracy) 制度[]。公民参与利益表达是对公民权和公民身份的一种行动主张,因为只有“当每个人参加政治交流,组织利益集团,参加投票或交纳捐税时,他就从非政治角色转变为政治角色”[],反之,不参加政治交流、不进行政治活动,法律赋予其的权利和角色就会被搁置。不积极地进行利益表达就是“承认自己人生的一段时期是在无权利状态中渡过的”[],法定权利就会成为“隐藏文本”部分不发挥任何作用。

利益表达是公民参与的一种基本形式,是农村公共服务的“民主价值”载体。公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。[]公民被视为民主政策执行恰当且必要的组成部分。[11]农村公共服务不但是改善农村居民基本生活的条件,也是激发农村居民参与政策制定、影响公共事务的民主渠道;不但是政府体制改革的重点,也是拓展行政民主的路径。民主治理是公共服务的基本内核,“参与的观念日益与公民权利和民主治理相联系”,[12]然而时下农村的民主治理仅仅放大了“民主选举”这一环节,且不说“民主选举”究竟是否实至名归,治理的“民主决策、民主管理、民主监督”等环节被有意无意地忽视了。扩大参与是使民主运转起来的重要的前提条件,[13]民主参与理应贯穿农村民主生活的始终,就这个意义而言,农村公共服务也应成为与农民生活息息相关的民主参与平台。换言之,农村公共服务不只具备行政改革的单维意义,政治民主向行政民主的渗透和拓展才是其深刻背景。因为,公共物品是集合民意的政治过程。独裁政体,政策由控制政府的个人或某个集团制定,[14]而民主政体将公民视为“制定者和设计者”而非别人设计的仲裁和服务的“使用者和选择者”,[15]这不正意味着对民主过程的全方位激活吗?农村公共服务过程当然要根据农民的需求“照单下菜”,以利益表达形式出场的公民参与理应成为农村公共服务的一种民主常态。

由此可见,在农村公共服务中重视农民利益表达不仅是激活“公民权”、使得积极的公民身份不致停留在选举一隅的重要手段;也是扩大公民参与、凸显农村公共服务“民主”意蕴的重要载体。透过利益表达这一渠道,“公民权”和“民主价值”在公共服务过程中得以共谋共生。

2、农民利益表达利于改善农村公共服务过程,提升公共服务体系的能力。

引进农民利益表达程序,通过“外输入”的开放机制,能够改善农村公共服务的决策过程。传统意义上的“政行”二分法无法割断行政系统的各种政治触觉,政治绝缘的神话永远不能在行政管理过程中得到印证,谁也不能否认:行政系统其实就是政治系统的一部分,农村公共服务也不例外。这一点在经典政治学论述中都得到了验证,政治学家哈罗德·拉斯维尔将政治描述为“谁得到了什么,什么时候和怎样获得的”[16],政治就是关于重要公共利益的决策和分配活动[17],农村公共服务这种通过公共权力分配利益的活动当然是不折不扣的政治行为。我们必须认清利益表达对政治系统具体体系完善的积极作用,这首先表现在利益表达对政治过程结构分化上的促进。戴维·伊斯顿认为政治系统的适应性不仅仅表现为对社会压力做出简单的自我调整、修正或从根本上改变外在环境,它还应该包括,为避开或吸纳外部替代力量而采取积极的、建设性的乃至创造性的广泛行动,甚至包括根本改变政治系统本身[18]。农村公共服务面临的首要前提就是肯定农民需求的多元化,农民对公共服务的需求不但具有地区差别、群体差别而且具有个体差别,而且广大农民在义务教育、医疗、养老保障等方面潜在的公共需求开始转化为现实需求”[19],农村公共服务能力的提升越来越紧迫。现时的公共服务政策主要依靠政治系统内部的权力精英进行利益表达和利益综合,进而产生政治决策,这种决策方式被戴维·伊斯顿称为“内输入”决策过程,这显然仍是旧有统治和规制型政府的决策方式,无法反映农民群众的基本要求,公共服务体系适应环境及时谋变成为亟需。鼓励农民在公共服务过程中进行利益表达,就是将利益要求的输入结构延伸到社会系统,由政治体系外部的社会结构输入政治体系,由“内输入”机制转化为“外输入”机制,从而真正改善农村公共服务的决策结构。

利益表达能够触发农村公共服务系统的变迁,进而提升公共服务的能力。阿尔蒙德将政治系统的能力看作是政治变迁的一个核心变量。他认为,政治系统之所以发生变迁,是因为系统获得了新的能力。原有的系统就增加了对社会的整合和动员能力,政治系统能力发生了变化,政治系统本身也必然发生变迁[20]。利益表达作为一种“参与公共政策形成、通过和执行的过程”[21],能够促使农民群众接近“影响和控制发展策略和决定以及能够影响他们的资源的过程”[22],将农民的各种利益需求带入政治系统,成为公共服务的决策依据,促使农村公共服务政策“公意化”、“理性化”。当前农村公共服务是一种“单边行动”[23],服务过程处于“倒挂状态”,开端于“上级任务”而非农民群众的利益表达,结束于“完成指标”而非农民需求的满足,公共服务过程被“掐头去尾”,服务结果被过度聚焦,服务过程被过度简化,致使农村公共服务供给与农民需求脱节。强调农民利益表达,一是有利于公民与政府直接互动,暗合公共服务推动公民参与共同治理的主张;二是农民利益需求直接进入决策系统,既避免决策信息失真,又降低了公共服务决策成本;三是提升了公共服务决策的合法性,“一项政策只有具有合法性才能得到社会的认同和遵循”[24],依据农民利益表达而产生的公共服务政策能够受到广大农民群众的广泛理解和支持。治理中的更多参与形式提高了效率、创造性和公共部门的能力。[25]

在农村公共服务过程中尊重农民利益表达权,不但能够改变传统的“内输入”精英决策模式,将普通民众带入到控制和影响决策议程的系统,肯定农民作为利益表达结构的真实存在,促进农村公共服务体系的结构分化,而且能够促进公共服务系统在决策制定科学化、决策产品理性化、服务实施的支持系统稳定化、动员系统有效化等方面全方位地强化功能。

3、农民利益表达将多元主张和利益分化带入到服务过程,利于社会稳定与发展。

引入农民利益表达是公共服务重视“人本主义”的体现。组织人本主义是新公共服务的来源之一,[26]它解决的是行政系统内部基层工作人员的参与问题。新公共服务将之阐发为“重视人”,将关怀的视野从行政机构内部转向社会,即以人为本,服务于公民。“简单地说,在公共组织中,我们需要一种符合民主理想、信任和尊重的方式相互对待以及对待公民。” [27]当前,农民主体需求快速转型和深刻变化,[28]农村公共服务包罗万象、千差万别。从服务形式来看,农村公共服务包括有形或无形产品”;从服务性质来看,“它分为经济性公共服务和社会性公共服务”[29];从服务主体来看,“农村社会公共服务是指由各级政府、社会组织、民间机构或团体提供的面向广大农村居民的公共服务以及公共产品”[30];从服务对象来看,公共服务可以分为针对“共同的和个体的两类”[31],农民对公共服务的需求不但具有地区差别、群体差别而且具有个体差别。以人为本就是要注意到,农民对公共服务和服务产品的需求和供给不可能整齐划一,农村新公共服务必须将这个现实作为制定服务政策的依据,尊重农民的价值,实现“官本位体制向民本位体制转变”[32];要以人为中心,关注农民的需求与价值,将农民的全面发展作为社会发展的落脚点;要以利益表达这个渠道,将农民群众的多元主张和利益分化带入到公共服务政策议程。在利益表达过程中,“一个人不能忽视另一个”[33],还要促使服务向弱势群体倾斜,真正回应农民朋友的呼声。

引入农民利益表达利于强化公共服务过程的“责任伦理”。如果我们接受西蒙“行政就是决策”的观点,如果我们相信所有政策都有伦理尺度,那么行政管理研究势必要包括一种对伦理决策的理解。[34]传统意义上的责任涉及“三E”:economyefficiencyeffectiveness(经济、效率和效果),根据经合组织(OECD)从现在起要包括“四E”了,加上“ethics”(伦理),以显示没有运用任何必要手段完成结果的组织。[35]新公共服务强调的责任伦理突出表现在追求公共利益、尊重公民价值。当局所采取的方向和措施受到这种意愿推动来寻求什么是可取的以符合公众利益。[36]尊重农民利益表达的“意愿使得公民们相信决策符合公共利益,而且公民们也确信决策制定过程浸润了对公共服务价值和透明度的尊重”。[37]此外,传统上以多数同意定义公共利益的形式,在公共服务过程中“可能需要‘就事论事’具体问题具体处理了(case by case)”[38]。其涉及的“公共利益责任框架”(Public Interest Accountability Framework)应该是一个二阶段框架:第一阶段促使决策者考虑过程、公共意见、具体利益、共同利益和共享价值;第二阶段鼓励决策者明确考虑平衡诸如消费者/公民和企业的个体利益。[39]由此,照顾到不同利益群体、不同利益个人的需求,平衡多数与少数的关系,也成为公共服务应该遵循的责任伦理。公共服务政策制定中公民参与的核心是表达他们的权利。有效的参与要去求做决定穷人的声音需要考量,穷人有权促使政策制定者负责任,[40]而不被服务边缘化。少数不被关注的农民通过利益表达将需求带入到利益综合阶段,服务部门进而对需求的分析,能够审视贫困人口观点的趋势、多样化和连续性,具有极其重要的战略价值。它促使政府和其它利益相关者能够在不同部门之间够针对现存的资源分配展开行动,能够审视现存服务的设计和需求。对乡村贫困人口关注公共部门供给的纵览,支持公共部门改革的优先性和战略性发展,这与目标受益者及其期望所得的质量相关。[41]

农民群体是经济和权利都比较弱势的群体,改革成果如何向弱势群体倾斜已引起全社会的普遍关注。在这种情况下,政府应当把主要注意力放到协调重大利益关系上,放到社会再分配上,放到着力解决社会公平问题上[42],公共服务作为利益分配的重要手段,应该在协调社会利益关系、化解社会矛盾上发挥作用。这就需要尊重农民多元化的需求,尊重多数保护少数,通过利益表达将农民需求与公共服务架起桥梁。

二、农村公共服务过程中农民利益表达的现实如何

正如前文所述,公共服务的深刻背景是政治民主向行政民主的拓展。行政官僚在民主行政的治理过程中,最重要的任务就是必须提供给不同的公民适当的公共领域,以便公民参与自我建构的行动,也就是说政府机关本身就应当形成一个公民认同并能够参与的公共机构[43],利益表达是最浅层的公民参与形式,在当前的政治体制环境内,容易实现而意义重大。但是,观察农村公共服务过程我们便可得知,在农村农民利益表达还缺乏应有的状态。

1、农民个体利益表达在农村公共服务过程中的无效性

我们必须注意个人作为自身利益的表达者所具有的持续的重要性,[44]但是也必须同时注意到中国公民个体表达意见的方式,总体上是含蓄的[45],不如团体性意见表达主体力量大、效果好。在庞杂的公共议题中间,个体的反应往往被当成一种个别现象而受到忽视,因此农民利益表达的呼声往往在此受到碎片化处理。此外,从政治角度看,由于农村居民“这部分人是政治上最不活跃的人,他们远离政治中心,居住分散,本身的政治资源和政治能量都很低,他们一般不会上访,因此他们的问题在政策议程上很容易受到忽略”。[46]从文化上看,“中国传统文化是以‘人治’为主,在这种文化氛围下,滋长了家长式的管理作风,服从长者意志、依赖于长者的决定成为人们日常行为的准则和不成文的惯例,个性主义受到排挤。处于社会最底层的农民,更是形成了逆来顺受的性格,个性被泯灭,灵魂麻木,个人的意志不愿也不敢表达”[47] ;从权力的运作来看,由于“中国的道德和法律,都因之得看所施的对象和‘自己’的关系而加以程度上的伸缩”[48],而利益表达成功的标志在于“所表达的意见进入(意见)综合阶段”[49],政治资源和社会资本拥有甚少的中国农民,其利益表达的效度可想而知;从利益表达成本来看,农民群众收入本来不是很高,一次性的表达尚可承担,但是“连续不断的利益表达,其耗费是很大的,勉强能维持生计的集团和个人可能无力承担”[50];再加上农民个体文化水平不高、信息来源渠道较少、法律意识和权利意识不足,缺乏利益表达的自觉性,都使他们处于利益表达的真空地带。

2、农民利益表达代理人在农村公共服务过程中缺席

     农民利益表达的代理人意即农民本身并不直接表达利益,而借助他人或团体进行表达。从当代中国的利益表达的类型来看,主要有“作为意见表达主体的个体和作为意见表达的团体”两种形式。当农民个体利益表达在强大的行政权力面前无所作为或不敢作为时,以利益团体和他人代理的形式进行表达成了最安全、最理想的利益传输载体。农民利益表达的代理人既有村委会等和其他社团组织,又包括人大代表、政协委员等个人。在农村,受政社一体的传统影响,农民至今没有形成统一的社团组织。因为“中国公民往往是在一定的组织环境中,特别是在他们的劳动和生活共同体之中有组织、有秩序地表达自己的意见”[51],作为生活和劳动的共同体——农村村落,选举形成的村委会虽然一直被强调是农村村民基层民主的产物,也以多数选票的缘故在形式上成为一定区域村民的民意集合组织。农村村委会对于农民利益表达具有法定的责任,《村民委员会组织法》规定:“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业……向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。”但是仍然有至少两个原因阻碍村委会成为农民利益表达的团体:一是,农村村落在农村公共服务过程中的利益分配受到局限,其对农民利益表达的综合和回应仅限于村落范围,而公共服务的分配权限大多不由村落掌握,因此作用不大;二是,在处理与乡镇、同级党支部的关系中,村委会仍然要接受他们的指导,因此村委会干部为了追求并赢得上层领导控制的资源,不免有异化为行政机构附属的倾向,“其代表农民利益的初始意向日益削弱”[52]。对于利益代理的个体主要是人大代表何政协委员来说,存在两个阻碍代理的原因:一是,农民利益代表人数稀少化;二是农民利益代理无效化。“稀少化”的意思是,在制度性利益表达的场域,农民利益代表比例较低。按照我国选举法实际上规定,“农民选举1个人大代表的人数是城里人的4倍,也就是4个农民的权利相当于1个城里人的权利。根据这样的规定,在权利上,在政治上,8亿农民就变成了2亿农民。”[53]如在2985名十届全国人大代表中,工人、农民的代表加在一起也只有551名;全国政协十届委员会农业界别现有68名委员,却没有一个农民。“无效化”意即农民通过代理人进行利益表达不产生理想的功用,农村大多数人大代表和政协委员大都属于“名誉”形式,大部分村民不知道谁是人大代表,另外人大代表与村民联系甚少又缺乏影响公共服务政策的实际作用,致使农民利益代理无效化。“在现实生活里,弱势群体在失去了传统人民代表作为其作利益的代言后,除了找所在社区和单位之外,只能沉默和忍耐” [54],“那些本身不具有影响决策者的途径或资源的集团,只能使用争取同情和支持的非常性手段”。[55]

3、农民利益表达在农村公共服务过程中缺乏话语权

制度性的话语权因为官僚体制的“惰性”和代理机制的“虚化”给削弱了。在现代媒介网络极其发达的社会,人们发现被媒体放大了诉求似乎更容易得到回应。媒体作为一种传输社会信息,传播政策信息的公共资源在公民意见表达中起着重要的作用。然而,由媒体为农民利益表达所创造的话语场也不见得那么现实。由于大众媒介在现代社会中已经成为利益表达的重要渠道,因而是否拥有媒介话语权,决定了一个社会群体在会中的地位和利益需求表达“音量”的大小。[56]农民在媒介表达话语权的边缘化除了自身缺乏表达意识以外,更重要的是媒介和社会的原因。以湖南省为例,在公共服务过程中并没有为农民利益表达发挥应有的作用:[57]第一是缺乏一个专门为农民群众开办的纸质媒体,第二缺乏专门为农民和农村服务的广电媒体;第三,新闻媒介涉农报道比例不是太高。(见表1

1 湖南主要省级新闻媒介播发的涉农新闻情况

新闻媒介(栏目)

播发新闻总量(条)

播发涉农新闻总量(条)

涉农新闻比例

湖南新闻联播

13556

473

3.49%

晚间

2384

418

17.59%

湖南日报

43800

2920

3.51%

潇湘晨报

32485

1800

5.54%

三湘都市报

31346

1100

3.51%

湖南经视

24969

874

3.51

《湖南新闻联播》节目20053月至20063月共播发新闻13556条,其中涉农新闻占473条,仅占总数的3.49%;《晚间》共播发新闻约2384条,其中涉农新闻约418条,17.59%200512月至200612月,《湖南日报》共刊发信息约43800条,其中涉农发稿量约2920条,占新闻总数的3.51%;《潇湘晨报》共刊发信息约32485条,其中涉农发稿量约1800多条,仅占新闻数量的5.54%;《三湘都市报》共刊发信息约31346条,其中涉农发稿量约1100条左右,仅占新闻数量的3.51%(以上两报未作具体统计,数据均根据日发稿量估算);湖南经视20053月至20063月共播发新闻、新闻专题约24969条,其中涉农新闻约占874余条,约占3.51%。整个涉及到农村的新闻都如此稀少,农民群众怎么才能在城市中心的媒介网络中找到自己的话筒?怎么才能通过媒体形成影响农村公共服务的话语场?对他们而言,这显然是十分困难的。

4、农村公共服务过程中农民无法“退出”转而进行非制度性表达

赫希曼在1970年阐明了“退出”这个概念,他认为,退出是指消费者在某种产品的供给者之间进行选择,对现有供给者不满时可以选择另一个,因此是从前一个供给者那里“退出”。[58]萨缪尔·鲍尔认为“退出”和“呼吁”利于强化公共服务的责任,他解析道:当政府控制(监管和激励体制)被公众意愿和寻找其它供应资源而退出(exit)或者表达改革的压力(voice)以平衡捞取(capture)——(掌握公共服务分配权的人寻租却不为民众服务)的能力所加强时,公共责任就被强化了。[59]很明显,“退出”是建立在存在非垄断卖方的基础之上。在我国,由于公民社会和公益组织并不发达,政府承担了绝大部分的公共服务任务,几乎成为唯一的供给方;即使有其他组织的存在,一些重要的资源也非得由政府提供不可。此外,在我国当前的制度环境下,大多数公民都因户籍制度、流动成本等的限制而很难或无法行使退出选择。[60]鉴于农民对公共服务的依赖性,选择退出会使他们面临生活和生产上的窘迫,其代价是不能衡量的。在这种情况下,“非制度表达”成为部分农民“呼吁”公共服务的无奈选择。“在我国表现为写小字报,武力攻击干部和执法人员,甚至冲击国家机关和政府部门。这些行为不仅破坏了法制,影响社会稳定,而且使其利益表达的努力误入歧途,影响了利益表达的有效性”。[61]

三、何以保障农村公共服务过程中的农民利益表达

1、实现“以权力为中心”与“以权利为重心”相结合,完善利益表达结构。

强大政府和强大社会一致性的核心就是需要参与民主和责任政府的共同发展以至“互相加强和支持”[62],公共服务如若一味地采取“向上看”的策略,就永远不会从更广阔的社会系统得到资源。从根本上讲,公共服务理念的引入是政府体制的一次“革命”,其表层的体现是政府功能的优化:从管理或者管制走向服务。然而“功能的优化,伴随结构的难题”[63],我国行政体制的运行实际表明,即使是现存的公共服务也只能以“权力”为中心,这当然符合政治的逻辑,公共服务本身也是一种“权力”,而且这种权力统纳于更高层级政府的权力棋局,它以“是否忠诚”、“完成任务是否及时”为判定一个官员或一个层级是否应该赋予更高权力的标准,因此“权力”的磁场即使在公共服务过程中仍然是极其强大有力的,当然也免不了“向上视之”的“权力膜拜”——公共服务成为副产品。然而,公共服务也是一种“权利”,它服务于公民的需求,映射于国家权力的“义务”图谱,“公民基本权利的实现,与国家权力的积极作为密切相关”[64]。公共服务过程特别是农村公共服务过程中现实的结构难题是,体制内的“权力”中心缺乏来自社会的统合力量,权力的运作自一开始就忽视了社会力量的存在;社会系统的“权利”重心因为得不到国家权力的支撑,其力量要么是向强势阶层倾斜,加大社会各阶层的差距,要么是通过极端的方式强行进入国家权力体系,加剧了社会冲突。如何保证“权力中心”有牢固的社会重心,如何保证“权利重心”进入国家权力中心,完善农民利益表达结构使之成为公共服务体系外输入的稳定来源成为必需。

第一,重视农民个体意见表达的角色,支持公民政治角色常态化。在纵向上将公共服务的决策链条向下延伸,鼓励公民积极地进行利益表达形成稳定的利益输入结构,才能加固和扩展国家权力的社会底座。在这个过程中,公民因为利益表达而获得实践的“公民政治角色”,成为一种能够在既定框架内随时获得的权利,其参与的经历也“促使他们具备了以后继续从事公民参与的良好心态”[65],为以后的利益表达和他人的利益表达提供了借鉴,有助于治理、政策制定和执行中的更多参与。农民个体利益表达必须建立在一套尊重人的价值、尊重法律制度的权威的规程之上,提高农民政治参与和利益表达的意识,拓宽利益表达的渠道。

第二,重视农民利益代理人的表达角色,强化利益表达的有效性。相比个体利益表达的高耗散性、高成本性甚至高风险性,依靠农民利益表达代理人进行利益表达对农民而言更加现实。农民利益表达的代理人既有人大代表、政协委员等体制内角色,也有村委会、各类协会等体制外组织。由于人大代表、政协委员等身份在体制内的政治分量和价值,他们反映的问题可能会收到更好更快的回应,现实问题是在我国“代表”和“委员”与所在选区的民众联系并不紧密,这闭塞了农民利益通过他们传输到政治系统的通道,必须敞开意见表达的大门,加强这些政治身份与农民之间的联系,使得农民利益通过体制内角色表达正常化;村委会不能沦为乡镇政府行政职能的附庸,必须反映所在村落社区农民的根本利益,架起沟通社情民意的桥梁;尽管呼吁建立“农民协会”的声音很高,这也符合农村政治发展的需要,但是在我国任何政治结构的分化和衍生只有得到了体制内的回应,才能得到理想的发展,当前农村所缺乏的正是这种回应,综观当下农村出现的各类自助组织,如“蔬菜协会”、“养鸽协会”等等,基本上都是纯粹的“经济粘合型”组织,旨在追求某一领域的利益,在利益表达和政治参与方面还没有发挥应有的功能。但是,经济结构的出现必然伴随政治功能衍生,要提高农民利益表达的效能,一是要寻求体制内对农民自助组织的支持和扶持,二是要在现有经济结构和社会结构分化的基础上赋予农民组织更多的政治功能。

2、引入“协商对话”等有效的利益表达形式,改革农村公共服务过程。

这个提议是说给政治系统的,除了农民自身的努力,官方也必须要采取积极的步骤促进利益表达的畅通化、实质化,因为利益表达是一个双赢过程。目前,政府部门在推进利益表达的法制化进程中,还需要做两个转变:

一是“从被动接收到主动引入”。如若一味地将利益表达的功能归属于农民,公共服务部门只等“姜太公钓鱼”,就作实了“多一事不如少一事”的“官老爷心态”,公共服务部门就丧失了政治体系和服务过程中的主体角色。要优化公共服务结构和功能,政府部门就要放低姿态,走进田野,将服务的触角伸进田间地头,将政府的大门向农村敞开,从“等农民利益表达”转向“教农民利益表达”、“鼓励农民利益表达”。这就要求创新利益表达机制,牵着农民的手直接进入利益表达系统,不仅要借助新的表达手段(如网络),设立新的平台(如乡镇长接待日),还要采取新的形式,例如:政府干部下派驻村、农民民意调查、官民对话等。只有这样,才能拉近农村村民与公共服务部门的距离,扫清农民利益表达的障碍,赢取民众对政府的支持。

二是“从泛化表达到实质表达”。中国是一个容易“泛化”的社会,在政府部门和绩效评估中尤其严重,只要与“关键词”有关系的哪怕只是皮毛关系,也总被拿来为“主题”服务。这就比如利益表达,在没有人做文章的时候,没有人关注它的存在,如若真的要做文章,想必各级政府大都“已经备好了料”,一经评估或注意马上就可“浮出水面”了。大凡可以想到的是渠道的多元化,什么“信访渠道无比畅通、政府大门如此敞开、人大代表就在身边、村民委员会为我壮胆、新闻媒介如何开放”等等等等,不一而足。但是有位未必有为,泛化的渠道再多不如实质的渠道一条。利益表达怎样从“泛化”的渠道进入长久的行政漠视而转向有效的回应,是畅通利益表达的关键。官民“协商对话”的形式不失为一种有效方法。“协商决策的过程为公民参与提供了独特的渠道,应用他们的实际经验和关于某种情景的直接的知识来考虑选择和支持某个结果的优点。[66]”在协商对话中,其“政治利益表达、政治要求和资源综合以及做出政策决定的政治输入结构”[67]呈多极化、稳定化;在过程上,“多种多样的结构在不同的问题领域以不同的方式参与如利益表达和政策制订之类的活动”,[68],各种不同的信息得以综合、各种不同的利益得到平衡,政策产品不是简单投票或拍脑袋决策的结果,而是不同利益诉求协商、多数得到认定、少数得到尊重的结果,有利于推动不同阶层不同利益主体的关系和谐。利益表达在协商对话中与利益综合甚至决策制定直接对接,提高了利益表达的实质,比单纯的单向表达具有更深远的意义。

3、重视营造农民利益表达的话语空间,形成农村公共服务的舆论环境。

我们当然相信没有一种理论十全十美,尤其是遇到复杂的社会实践时。“价格听证会”频频遭遇社会的不信任就是一个例子?类似的情况会不会反射到其他利益表达形式?在结构完善、过程畅通的基础上,利益表达怎样不蜕变为精英掌控,随意处置甚至玩弄民意的“黑箱”?不是单凭利益表达本身就能解决的,它需要外在的监督力量存在。农民通过大众传媒“以‘公众舆论’的形式与代表政治国家的官方进行沟通、对话,进而实现公民社会与政治国家之间良性的互动关系……公众的舆论监督可以形成一种无形而又巨大的舆论压力,督促国家机关切实履行其为公民服务、尊重和保障人权的承诺和职责,同时对有被滥用危险的公共权力进行有力的制约”[69]。利益表达对大众传媒的开放能够形成公共服务部门监督的外部制约力量。

此外,公共媒介本身也应该成为农民利益表达话语空间。大众传媒涉足农民问题和农民的政治参与所表现出来的优势,已成为一种非常引人注目的现象。可以说大众传媒正在充当当前农民政治参与的一条重要渠道[70]。虽然,传媒对农民的政治参与还处于一种初始阶段,且误区重重,加之中国农村传统的宗族、家族文化积淀形成的禁锢、封闭的氛围,以及农村低下的教育水平和农民的政治冷漠给传媒与农民之间的互动带来了诸多障碍,但大众传媒以其自身的舆论优势和时效性必将成为农民参与政治、影响决策、表达自身利益的一条卓有成效的途径,并为中国农民问题的解决带来某些转机。[71]在涉农新闻上要合理搭配城乡新闻版面和比重,多跑农村的田间小路,多听听农民朋友的声音,多发发农民朋友的心声。

作者简介:吴晓林(1982-),山东莱阳人,南开大学周恩来政府管理学院博士研究生,研究方向:当代中国政府与政治、公共服务。

 

本文发表于《伦理学与公共事务》第三卷,2009



吴晓林(1982-),山东莱阳市人,南开大学周恩来政府管理学院政治学博士候选人,主要研究方向:当代中国政府与政治。

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个人简介
现为中南大学公共管理学院教师、中央编译局博士后工作人员,剑桥大学《Journal of Cambridge Studies》编委。
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