紧急加层
一
大舅所在的向化原是农村，由于昆明市区的迅速扩张，现在已经成为城中村了。近年来，昆明市的城中村改造作为政府的重要工作任务在稳步推进着。今年六月底七月初，大舅得到消息，政府有关部门即将对他们村子的住房情况摸底测量，以确定各家各户拆迁补偿的面积。大舅迅速筹集资金和材料，对住房进行紧急加层。短短半个月之内，在原来三层楼房基础上加了两层半，还将原来的天井封闭起来，改造成住房。
按照相关的拆迁补偿安置办法，大舅所在区域的补偿标准是每平方4500元，每户补偿面积不超过300平方。大舅的住房在紧急加层之前就已经有300多平方了，加层之后总面积达到600多平方。根据相关补充规定，超标面积按照每平方1600元的成本价进行补偿，而大舅估算的实际成本价是每平方500元左右。超标面积的利润率超过了200%，这当然是很划算的“投资”。
二
紧急加层不为居住，只为增加面积以增加拆迁补偿。房子盖起来住不住没有关系，能不能住也没有关系，只要拆迁时得到有关部门认同，能够拿到补偿款就行。耗费大量资源而不产生实际的效用，不增加实际的国民福利，这样的行为在经济学上被叫做寻租。通常，寻租被看成是政治权力介入市场破坏经济自然运行，造成某些资源价值或者价格的非正常溢价而形成租金，并进一步推动人们为瓜分租金而展开的非生产性竞争行为。城中村村民对住房紧急加层及通过其他途径增加住房面积，表现为明显的非生产性，从而具有寻租的性质。
随着城乡经济的发展，对城郊土地的需要会越来越多，而土地供给则呈现刚性，于是推动城郊土地的增值。在城市化发展即城中村形成过程中，农地（包括农户的宅基地）由于依托其进行的经济活动量的增加及经济活动结构的变化而使其价值不断增加。在经济发展的背景下，村民首先以所有者的身份实现土地的增值。如果没有非市场因素的介入，农民的土地收益将随着经济发展和城市化的加速而逐步增加。
政府主导的城中村改造计划改变了农地（包括宅基地）增值的自然过程。土地的增值因为非市场力量的介入而加速。经过改造，城中村将变成真正的市区，将具备作为市区的一切生产或生活的充分而便利的条件，社区性质的变化将推动土地更加快速而巨大的增值。城中村的改造需要将土地从村民手中转移出来。或者是政府通过征用的形式获得土地所有权进而进行公益用途的开发，或者是政府将土地征用之后将之用于商业开发。无论哪种开发形式，土地价值都将迅速增长。土地所有权保留在村民手中——尽管村民是以集体的形式持有所有权（联产承包责任制之后，农民已经取得了事实上的所有权），作为所有者，参与土地增值的分配天经地义。如果存在土地市场从而能够对土地增值进行充分评价，如果存在村民与政府或者村民与开发商之间正常的市场化的讨价还价机制，则失地农户的补偿问题可以利用市场机制加以解决。问题是，现行制度背景下，并不存在对土地价值及增值进行评价的土地市场，也不存在村民与政府或者开发商之间平等的讨价还价的机制，在政府主导的城中村改造中，失地农户的补偿问题还具有浓厚的行政色彩或者说具有行政分配的性质，于是，寻租也就成为利益再分配的正常途径。
盖房子不是为了居住而是为了领取拆迁补助，或者说，盖房子的目的是为了拆毁，这样的黑色幽默反映出特定社会背景下村民行为的非生产的本质。虽然参与寻租，但村民的行为无可厚非。由于城市化的发展，他们已经失去了耕地，失去了赖以为生的生产条件。尽管城市化的发展也给城中村村民带来新的发展机遇，但他们所面临的市场的不确定性是传统农业社会所没有的。宅基地是城中村村民在失去耕地之后唯一的保障，是他们基本的生活来源。现在，城市化的发展要求他们放弃最后的保障，他们要求补偿理所当然。至于为增加拆迁补偿而临时加层或通过其他方式扩大面积，纯粹是个体对现有利益格局的一种自然反应。即使这种行为本身具有寻租的性质，具有非生产性，对追逐利益的个体来说也无可厚非。人们的行为总是对利益的反应，而利益往往由制度环境所决定。如果人们逐利行为的后果是对社会福利的损害，应该谴责的不是个人行为而是制度，应该调整的也不是个体逐利行为而是政策的制定和实施。
三
将村民的紧急加层行为理解为寻租，其前提则是政府设租的存在。假如没有城中村改造，没有政府对城中村改造的直接参与，城中村土地增值产生的额外收益或者租金将被村民独立享有（这个过程的长期性在于市场的扩展及土地的增值是逐步实现的）。政府参与或干预的城中村改造打断了农地价值增长的自然的市场过程，同时也改变了农民实现其土地收益的方式。政治权力的介入使农地征用或拆迁带来巨大的租金空间，并使围绕农地开发利用的利益结构发生深刻变化，给寻租营造了广阔的活动空间。既然相关的外来者都积极参与到针对农地开发和利用的争夺中，村民自然可以利用土地所有权参与对土地增值的争夺，不仅包括对现在的增值的争夺，也包括对未来可能的增值的争夺。
政府在这里陷入了两难。“一只看不见的手”作用下自然和自发成长起来的城中村由于其恶劣的生活环境和社会生态，已经成为城市发展的痼疾，成为建立正常市场秩序的障碍，对其加以改造势在必行。但是，城中村的改造作为构建新的经济秩序的过程，同时是利益结构调整的过程，各种利益的交锋使改造工程成为没有硝烟的战场，其中一个重要的环节就是村民和政府之间针对拆迁和补偿的博弈。在这里，问题还不仅仅在于利益在村民和政府或者村民与开发商之间的分配，而在于村民针对拆迁和补偿的寻租行为直接构成资源的浪费及对经济效率的损害，这是一种社会福利的净损。解决一种非效率状况的手段，似乎必须是另外一种非效率的手段。
对于这样一个两难困境，处理问题的关键是如何减少寻租，如何将更多的社会资源从非生产性环节转移到生产性环节。在这里需要厘清的是农户利益的保护及其正常实现与寻租行为之间的区别，要减少和杜绝寻租，首先必须创造条件保证利益的正常实现。既然寻租产生于政治权力对市场的介入和干预，缓解寻租的思路也就在于如何尽量减少政府对市场的干预，如何在政府介入的同时尽量发挥市场的作用。城中村改造工程应该由政府规划和布局，基础设施应该通过公共财政解决，但在具体工程实施中，应该充分发挥市场的作用。其次，保证和保护农户利益的正常实现，需要明确和尊重农户的土地所有权。政府在引导和指导城中村改造过程中，不仅不能粗暴剥夺村民的土地所有权，而且应该采取措施防止其他力量对农户土地利益的侵占。由于农民的生存和发展对土地的高度依赖，政府应该采取切实可行的措施将村民自身的发展与城市化和市场化的发展结合起来，使农民在通过分享市场化和城市化发展的同时实现自身的发展。同时，在城中村改造的工程规划和实施过程中，为减少交易成本，也为了使村民利益得到更加切实的保护，需要将农户组织起来，以提高集体的生产经营能力及与投资商、开发商讨价还价的能力。
2009-8-28
