中国应该“城镇化”还是“城市化”
李迅雷
无论城镇化或城市化都要顺应人力资本流向
诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨断言， 21世纪对世界影响最大有两件事：一是美国高科技产业，二是中国的城市化。但中国城市化的模式应该怎样呢？我们注意到，城镇化是目前使用频率较高的官方用词，而城市化（urbanization）则是一个反映农村人口向城市转移的国际通用词汇，已经用了100多年。从词义上看，城镇化似乎既包含了“城市化”又包含了“乡镇化”，涵义比城市化更广，体现了中国特色的发展模式。但实际上，我们所指的城镇化，尤指农村“城镇化”，即以乡镇企业和小城镇为依托，实现农村人口由第一产业向二、三产业的职业转换过程，居住地由农村区域向城镇区域（主要为农村小城镇）迁移的空间聚集过程。从最早的“进厂不进城”、“离土不离乡”的乡镇企业模式，到2001年城镇化的首次提出，再到最近又提出的放宽农村户口转城镇户口条件的城镇化措施，实际上都体现出我国提倡的城镇化主要是以农村的城镇化为特征。
而城市化不仅是农业人口转化为非农业人口，并向城市集中的聚集过程，而且是城市在空间数量上的增多、区域规模上的扩大、职能和设施上的完善和城市的经济关系、居民的生活方式以及人类的社会文明广泛向农村渗透的过程。城市化应该不具有太强烈的行政干预色彩，通过城市的集聚效应来吸引外来人口流入，从而在经济学角度上形成规模经济，从人口学的角度上提高城市化率。
从规模上看，由于中国农村户籍人口达到9亿，如果要达到60%的城市化率，就意味着有3.8亿农民要进入城市定居，这是任何一个大国都无法承受的。所以这种不以跨地区人口流动为特征的城镇化，就不容易导致城市失业率、地方政府财政负担、社会治安、人口流动、传染病流行等诸多问题。从操作性上看，城镇化与我国目前的行政体制相适应的，即户籍管理制度、社会保障制度、医疗卫生和教育制度等，都支持城镇化的推广。但另一方面，有的地方行政部门为了显示政绩，热衷于搞行政区城镇化，把广大城乡混合地域当成了城镇化地域，人为提高城镇化水平。如出现了世界面积最大的城市——格尔木市（99400平方公里），世界面积最大的镇——罗布泊镇。根据人口普查数据，2007年大约有4000万农民是因为行政区域的“县改区”等变化而“被城市化”；此外，因为居住超过6个月以上的农民工也被统计为城市常驻人口，故有人估计实际城市化率只有34%，而非目前官方统计的45%。
然而，各地推行的城镇化与我们人口流动的趋向却不尽一致，据国家统计局在去年第二季度所做的统计，外出的农民工超过1.5亿，其中中部和西部地区外出农民工比重超过70%，按输入地分，东部地区吸纳外出农民工占外出农民工总数的66.7%，中部地区占14.7%，西部地区占18.2%。可见人力资本的流向主要是从中西部地区流向东部地区，而这与我国目前仍实行“行政区经济”的目标并不一致，比如流动人口的当地就业问题，并没有包含在城镇登记失业率中，也就是国家不考核当地政府对流动人口的就业安排；而一些欠发达地区可以通过城镇化建设来增加GDP规模，提升政绩，却不用去考虑投资效益。
因此，当我们争议究竟城镇化或城市化哪个更合理的时候，还是应该仔细分析一下1.8亿流动人口流出地与流入地的区域分布和行业分布。据统计，在2.25亿农民工中，只有0.75亿选择就近工作，而大部分选择外出就业，外出的目的无非是追求更高的薪酬和更好的公共服务。外出农民工以从事制造业和建筑业为主，从事制造业的农民工占37.9%，建筑业占18.3%。从过去15年国家对不同区域的投入与人口流向特征之间的关系看，发现尽管东部沿海地区的固定资产投资在全国的占比已经从1995年的58%降至09年的42%，而东北及中西部地区投资占比则从42%上升至58%，却未能改变人口向东流的总趋势，这说明制造业的重心还是在东部，东部的薪酬高于中西部的原因在于投资效益高于前者。中国东部沿海地区 的面积只有国土面积的1/5，却创造了一半以上的GDP。所以，尽管我们也可以在沙漠中搞城镇化，在高原上修建四通八达的高速公路，但是代价却是巨大的，缺少人住的城镇与缺少车通行的高速都是失败的投资。
区域均衡发展战略能否实现规模经济
无论是城市化还是城镇化，都是为了拉动经济增长，缩小城乡收入差距。因此，要评价城市化还是城镇化对拉动经济增长、实现规模经济和缩小贫富差距更有效，只要对发达国家的城市化历史和过去10年中我国城镇化过程作量化分析就不难得出初步结论。
研究发达国家的经济格局，会发现几乎所有的国家都没有刻意采取区域平衡发展战略，而是遵循人口自由流动的市场原则。其结果是区域经济发展极不平衡，但地区间的收入差距或整个社会的贫富差距却缩小了。如巴黎的面积只占国土面积的2%，却产生占法国28%的GDP；德国汉堡的人均和每平方公里GDP分别超出东北部落后地区的2倍和100倍，但两个地区的福利却没有差异。即便像美国那样土地肥沃而广阔的国家，一半以上人口也只集中在五个州，80%的美国人口居住密度区的面积从1900年的占国土面积25%，降至如今的17%。更不用说与中国非常类似的两个东亚发达国家日本和韩国，东京人口占全国城市人口的41%，GDP占日本的18%，也是全球GDP总额位居第一的城市；首尔人口占全国的25%，而GDP占24%（见图）。因此，与这些发达国家相比，中国的经济集聚度、人口集聚度都比较低，区域经济发展的还是比较分散，如上海作为全国最大城市，GDP只占全国的4.4%。
我们应该看到，邓小平当初提出的沿海地区优先发展战略，确实与其他发展中国家如埃及、巴西、印度、印尼、墨西哥等发展中大国的“地区均衡增长战略”是背道而驰的。但事实证明，邓小平的提出的这一战略取得了极大成功，中国在过去30多年中成为经济增长最快的国家。
图：主要国家经济聚集度比较
资料来源：CIEC、世界银行
即便中国在改革开放之初采取了地区差异化发展战略，但通过与其他国家经济比较发现，中国无论是人口的集聚度还是经济的集聚度都要明显落后于发达国家，这既与我们经济发达程度较低有关，还与我们自2000年以来由沿海地区优先发展战略逐步演变为平衡发展战略有关。2000年开始的西部大开发，2001年提出的城镇化发展目标，以及随后又提出的“东北老工业基地振兴”和“中部崛起”战略，都表明中国从2000年开始加大了对内陆和落后地区投入力度的战略，而且，提倡农村城镇化作为提高城市化率的手段。但从过去十年的各地区平衡发展战略来看，迄今效果并不理想，如2000年开始的西部大开发实际上是让投入产出比持续下降，1个单位固定资产投资所创造的GDP从3.83下降至1.32，而东部地区目前仍达到2.44。欠发达地区投入多产出少，导致其经济地位不断下降，且当地居民的收入与沿海地区的差距也不断拉大，从城乡居民储蓄总额来看，2002年西部地区与东部沿海的差距是3.13万亿，到2007年则扩大到6.26万亿，短短五年中整整扩大了一倍。
为何各国的区域均衡发展战略都没有取得成功呢？18世纪亚当斯密的《国富论》实际上早就做出解释了，即只有适宜的自然环境、良好的生产分工和社会化大生产才能形成规模经济，我国的珠江三角洲地区就是集聚经济下达到规模经济的最好案例。人们移居经济聚集区域，不仅有利于生产的发展，而且增加了他们的收入，这也加剧了聚集区之间的就业竞争，同时降低了非聚集区的竞争压力，从而促使发达地区与落后地区之间的生活水平趋同。
在美国，由于市场选择了集聚经济模式，导致大城市成为多个制造业中心，而且由于人口、资本、技术等密度的增加，服务业也得以空前发展，其增加值反超制造业。而小城市则发展成为某一领域专业化较强的城市。我国目前正在推进经济增长方式的转换，本质上就是要提高服务业在三次产业中的比重，那就应该发展集聚经济，通过加大对高密度地区的资本投入，进而提高高新技术产业和服务业的比重，而不是简单采取均衡发展战略和本乡本土的城镇化战略。美国经济发展的经验表明，人才都是往人才密集的大城市集聚，中国过去30年的发展也印证了这一点，不论是技术型人才还是农民工，大多都往东部，尤其是北京、上海和深圳这些特大城市流动。而我国的中西部地区从建国至今，都有过几次建成重工业基地的举措，但均以失败而告终。如50年代初的工业化阶段和文革期间的三线建设，其结果既没有发展起内地的重工业，又没有留住人才。而目前中国虽然可以通过资本投入来增加中西部地区的经济总量，却难以实现相应人力资本的匹配，最终还是无法解决规模不经济的难题。
流动人口带来的问题：改变行政职能或调整行政区划
中国是全球人口流动规模最大的国家，人口的流动导致不同区域之间的人口结构和规模都发生了变化，如在上海、北京等大城市，都是流动人口非常大的地方，在上海和北京，居住时间超过6个月以上的非本地户籍人口估计都在500万以上，而统计显示，北京接近90%的外来人口居住在城乡结合部，而上海则有80%左右的外来人口居住在郊区，不少区的外来人口数量超过本地人口。这些非本地户籍人口绝大部分都是农民工及其家属，从事制造业、建筑业和服务业等。
由于市区居住成本高昂，他们只有在郊区选择租金低、面积小的住所。大量外来人口进入到某些村镇，导致卫生、教育和社会治安等一系列问题，如上海的农民工子女数量就达到40万以上，广东等地的规模更大，如果按照《中华人民共和国义务教育法》，这些民工子女也应该享受九年制的义务教育，这方面上海基本做到，其他地方则不尽如人意。但义务教育即便做到，其教育设施、师资水平等明显不足。而且，当这些农民工的子女毕业之后，如何就业又成为一大社会问题。如目前社会犯罪中，外来人口所占比例高得惊人，这是因为现有的地方行政体制和财政支出都不支持外来人口的就业、教育和医疗卫生及其他社会保障等。尤其是一些郊区，自身的财力就不足，又很难得到因流动人口增加的财政转移支付，流动人口的生活环境恶劣，甚至连供水排水系统都难以保障。
在城市化的背景下，估计我国今后每年将有1600万的农村人口进入城镇，但在现有的行政体制下，当地政府部门的主要职责无非是确保GDP增长率、财政收入完成情况及户籍人口的就业比例等，而且在住房保障、教育及医疗卫生保障，还有老年人生活保障等方面，同一城市不同户籍的人得到的待遇是不一样的，如医疗保障就被分为社保、镇保和农保，所享受的医疗保障差距很大，而非本地户籍的人口则基本享受不到这些福利。因此，为适应人口流动带来的人口分布和人口格局的变化，改变行政职能或调整行政区划都有必要。
如前所述，在GDP和城镇化作为考核政绩的现有行政体制下，地方政府在财政支出结构上，肯定会增大基础设施投资比例而减少社会保障性投入比例，前者既可以增加GDP，又可以实现“建筑物和道路交通”的城镇化，但对民生的改善却无益。因此，我们应该把GDP增长作为考核地方政府政绩的次要目标，而把包含本地流动人口在内的就业率作为考核政绩的首要指标，把为所有常住人口提供各种社会保障作为考核政绩的重要指标，这样的行政职能转换才是必要的。同时，上一级行政部门应该根据下辖行政区域的人口增减变动情况，给予相应的财政转移支付，如对人口流入较多的地方，中央财政给予省市财政一定的转移支付、省市则可以给对应的区县，区县再给到对应的村镇。
此外，行政区划的再调整也有必要，从大的方面来看，可以参考其他国家最发达地区城市扩张的经验，如东京都、巴黎、伦敦等城市的扩张模式，设立以城市集群为增长极的行政区划，而中国经济的增长极主要在珠江三角洲和长江三角洲地区，此外，还有中部和西部及东北的增长极。从小的方面来看，有些流动人口达到几十万的发达地区的镇可以升格为“市级镇”，拥有更多的行政权力以提高其服务职能。只有这样，中国的城市化才能顺应人口流动的市场化潮流，而不被纳入“行政化”的歧途。
