如何真正落实“调结构”？

张明、何为

    在上一次中央经济工作会议以及刚结束不久的两会上，中国政府均把调整经济结构作为今年工作的重点。调结构既是转换经济增长方式、实现中国经济“又好又快增长”的前提，也是调整收入分配结构、构建“和谐社会”的基础。然而，结构调整并非一个全新词汇，事实上，在最近十余年的政府工作报告以及各类相关文件中，我们都能频繁发现诸如“调整经济结构”之类的术语。为什么中国政府调结构调了这么多年，中国当前的经济增长还依然“不稳定、不平衡、不协调、不可持续”呢？应该如何更加全面地审视中国经济增长面临的结构性问题？如何在纷繁复杂的结构调整任务中寻找最佳切入点以及最有利的政策抓手？如何真正落实“调结构”，而避免其沦为空洞的政治口号？

对“调结构”的全面审视

    中国经济结构性问题的具体表现形式多样，而各类讨论通常集中于其中某一类或者几类现象重点讨论。从一个逻辑框架出发来全面理解中国经济结构问题，有助于政府更加深入地诊断结构性问题的严重程度与波及程度，从而采取更加系统性的与前瞻性的政策措施加以应对。

    我们认为，可以从收入分配、增长动力与产业结构这三个层面来全面剖析中国经济的结构性失衡。

    从收入分配来看，一个国家的国民收入由居民收入、政府税收与企业利润三方面构成。而中国经济在国民收入初次分配的结构性问题集中表现在：居民收入占国民收入的比重过低，而政府税收与企业利润占国民收入的比重过高。过去10余年时间里，中国居民收入增速平均低于GDP增速，而政府税收与企业利润增速显著高于GDP增速。这意味着在国民收入初次分配领域，存在着显著的“国进民退”与“企进民退”。此外，在国民收入再分配领域，由于政府转移支付的规模和方式存在问题，导致政府再分配政策并未充分改善国民收入在居民、政府与企业之间的分配。事实上，从1994年之后，中国国有企业就没有向中国政府上缴红利，这是导致中国企业储蓄率近年来不断上升的根源。最后，在居民部门内部，由于工资收入与财产性收入面临的税收负担明显不一致，导致税收体系能够发挥的收入调整作用明显缺失，这加剧了居民部门内部的收入失衡。目前中国的基尼系数高达0.46，这意味着中国的收入分配失衡在主要世界大国中名列前茅。

    从增长动力来看，一个国家的经济增长由消费、投资与净出口这三驾马车来驱动。中国经济在增长动力方面的结构性问题集中表现为：消费增长对GDP增长的贡献显著偏低，GDP增长严重依赖于投资与净出口。归根结底，中国在增长动力方面严重依赖于投资。一旦投资形成的过剩产能不能被国内消费需求所消化，就必然通过出口的方式来吸收。因此，中国经济对净出口的依赖实际上派生于中国经济对投资的依赖。目前，中国国内投资占GDP的比率已经接近50%，且每年固定资产投资增速均高于GDP增速。如果这一现象长期持续下去，未来中国投资率可能高达100%！这种荒谬的结局意味着高投资率最终难以持续下去。可以设想，如果全球国际收支失衡的调整造成外需永久性下降，同时由于收入分配改革滞后造成国内消费需求增长疲弱，那么高投资率必然形成持续的过剩产能。不能为国内外最终需求消化的过剩产能最终将导致企业利润率下滑、银行不良贷款上升以及持续的通货紧缩压力。此外，从增量资本产出比来看，近年来中国的这一指标已经显著上升，这意味着固定资产投资效率明显下滑。

    从产业结构来看，一国的产业结构由农业、制造业与服务业组成。中国经济在产业结构层次上的失衡集中表现为：制造业发展过度，而服务业发展不足。尽管中国统计体系在服务业统计层面存在若干缺失，但统计问题不能从根本上扭转制造业与服务业之间的结构失衡。由于制造业生产贸易品，而服务业大多提供非贸易品，因此制造业发展过度就必然造成中国经济对出口的依赖。此外，中国城市居民对制造品的消费已经比较充分，但在服务品消费方面严重不足，因此，产业结构失衡也是遏制中国居民消费增长的重要原因。最后，制造业多为资本密集型行业，服务业多为劳动密集型行业，资本密集型行业对劳动力需求相对较低，在收入分配方面也更多向资本所有者倾斜，因此，中国制造业与服务业之间的结构失衡，也是造成中国持续的就业问题以及居民收入分配占比较低的根源之一。

如何切中要害地“调结构”

    如前所述，中国经济结构失衡的表现形式多样，问题千差万别，同时中国政府可动用资源是有限的。这意味着政府在调结构问题上必须分清主次、重点突进，这又有赖于中国政府在结构调整问题上高瞻远瞩的战略思维以及高屋建瓴的政策布局。

    我们认为，尽管中国结构失衡可以表现为收入分配、增长动力与产业结构等三个方面。但这三个方面的失衡之间有逻辑上的因果关系。如前所述，产业结构的失衡会加剧收入分配的失衡以及增长动力的失衡，而收入分配失衡则会加剧增长动力失衡。因此，结构调整的重点或政策抓手，首先在于调整产业结构，其次在于调整收入分配结构。如果这两大结构得以优化，则增长动力结构自然会趋于合理均衡。

    为调整中国制造业过度发展、服务业发展不足的产业结构，中国政府需要落实以下三方面的政策：

    首先，中国政府应该加快国内要素价格市场化改革。之所以制造业过度发展，在于企业从事制造业有利可图；之所以企业从事制造业有利可图，是因为国内要素价格（土地、劳动力、资金、能源、环境）被全面压低。要素价格市场化改革既有利于中国经济的可持续发展、建立环境友好型、资源节约型社会，又有利于改变制造业与服务业之间的发展失衡。尤其值得指出的是，人民币汇率实质上是中国贸易品（制造品）与非贸易品（服务品）之间的相对价格，人民币汇率水平的市场化（升值）意味着贸易品对非贸易品的相对价格上升，这会引导更多资源由制造业流向服务业，从而改善中国的产业结构失衡。

    其次，中国政府应打破国有企业对很多关键服务业部门的垄断，对民间资本开放上述部门。目前，在铁路、航空、电信、医疗、教育、金融等若干服务业部门，均处于国有企业寡头垄断之格局。在这种局面下，垄断企业自身是缺乏动力去增加服务品供应、改善服务品质量的，只有打破国有垄断格局，引入民间资本的竞争，中国服务业才有望获得可持续的增长，为中国居民与企业提供质优价廉的服务。

    再次，中国政府应考虑尽快取消户籍制度，加快城市化进程。更多农村劳动力的涌入能够为城市服务业的发展提供劳动力支持；农村居民转换为城市居民也会为服务品提供更大规模的消费需求。由于中国农村居民对服务品的消费显著低于城镇居民的消费，因此城市化本身会成为中国服务业快速发展的重要动力。

    为调整中国居民收入分配占比严重偏低，政府税收与企业利润占比严重偏高的格局，中国政府也需要落实三方面的政策：

    第一，通过加大转移支付力度来调整部门之间的收入分配失衡。一方面，政府应该降低居民部门面临的整体税收负担。在个人所得税的设置方面应该提高起征点、增加累进程度，同时考虑出台各种财产性税收来调整居民内部的收入分配。另一方面，政府应该要求国有企业分红，政府再通过各种转移支付渠道将红利转移至居民部门。将国资委拥有的国有企业股份逐渐注入社保基金，或者将国有企业上缴红利直接注入养老体系，也是值得考虑的选择。

    第二，在政府财政支出结构中，应该降低政府投资的比重，压缩政府行政性开支费用，扩大政府对教育、医疗、社会保障等方面的支出。政府财政支出向社会公共产品部门的倾斜能够缓解中国居民的预防性储蓄动机，刺激中国居民的当期消费。对中央政府与地方政府而言，中央政府应该通过财权下放或事权上收来改变财权与事权的不匹配，从而降低地方政府对预算外收入（特别是土地出让金）的依赖，从而用釜底抽薪的方式来遏制房价上涨，从而增强中国居民的实际购买力、刺激居民的非住房类消费。

    第三，考虑到中国城镇居民与农村居民之间在收入存量与收入差距之间的显著差异，毫无疑问，户口限制的上升以及城市化的推进也有助增加中国居民整体的收入水平。当然，当大量农民工转移到城市之后，农村居民的相对收入水平也会相应增长。

    总之，在中国经济改革已经从皆大欢喜的增量改革阶段进入利益再分配的存量改革阶段之后，任何改革措施的出台都必然是重重博弈的痛苦过程。中国政府能否利用全球金融危机提供的契机，在人口红利最终消失之前的时间窗口内，进行全面的结构性改革，奠定中国经济在未来30年持续增长的基础，这将决定未来中国的前途和命运。结构改革的实施，“不仅要听其言，而且要观其行”，这取决于中国政府的勇气、决心与智慧。

（作者单位：中国社科院世经政所、中国金融出版社）