财政转移支付法——公民社会经济权利的保障
由于我国的司法体制和与美国不同，没有司法审查制度和判例法制度，因此保障公民基本权利的责任便落到了部门法当中。可以说，部门法是宪法的地具体化体现，是保障公民基本权利的重要方面。而作为公民与国家之间最为密切的关系，似乎莫过于经济和政治权利的张弛与博弈。作为公民与国家在经济关系上利害冲突，财税制度在此则表现得淋漓尽致。而财政转移支付法治化则在保障公民基本权利方面更加明显。
一、宪法价值导向和公民的基本权利
（一）宪法价值导向：保障公民基本权利的基石
保障公民基本权利是我国宪法价值的终极目标和价值导向。从宪法的文本中我们便能看出，宪法主要是规定国家与公民之间的权利与义务。因此，宪法是公民基本权利的保护伞。公民权利与国家公权力的对抗是宪法始终的命题。宪法不仅作为我国政治意义上实现基本制度的底线，同时也作为保障公民和实现国家权力的协调统一。宪法在规定国家公权力行使的过程中，其实也是对公民基本权利的保障。宪法即使抽象和带有一般性特点，但是它也还是法律。我国虽然没有美国那样的违宪审查制度，但这并不影响我国宪法在条文中作出对公民基本权利的列举和说明。我国宪法从三十三条到五十一条，分别对政治权利、人身自由、社会经济和生活、获得救济以及公民的平等权利等方面明确对公民基本权利加以了说明。与此同时也规定国家在管理国家事务和履行相关义务的同时应当保障公民基本权利。可以说，宪法是公民基本权利的来源和保障。
（二）财税法律制度：国家与公民基本权利的关系体现
如果说选举权是联系国家和公民政治关系的纽带，那么财政和税收则是联系国家和公民的桥梁。税收最为本质的属性在于，公民将自己一部分的经济权利让渡给了国家，而财政则是国家基于公民所缴纳的税收为公民提供安全、服务和生活保障。因此，公民基本权利的一切关系都涵盖在我国财税法制度当中。由于税收法定和我国有较为严格的税法制度，因此税收法治状况较好。但是，不容忽视的一点，作为国家意志力体现的税收，在不同时期也会隐含某种政治意义。1994年的分税制改革，显然是从政治路径上开始，但是这种中央与地方分享税收的结果似乎与公民基本权利没有直接体现，但是却有密切联系：地方在税制改革后拥失去了原有富裕的税收后，要承担转型社会中更为复杂的社会治安的维护和地方发展，从而导致地方公共服务的滞后和公民权利保障的失衡。按照基数法的基本原则，原来富裕的地方税收较多，这多体现在经济发达的沿海开放城市，因此公共服务较为健全。反之，西部地区则相对落后。就用公共交通一项而言，北京市可以享受到0.4元/次的便民服务，这在其他地区是未曾出现的。很显然，公民基本权利由于税收制度的原因，产生巨大的不公平。
但是，国家在税收改制的同时，并没有完成财政支出的制度化设计。仍然使得公民基本权利的出于真空状态。特别是占财政支出四分之一比例的财政转移支付一直没有法律制度化保障。因此在提供公共服务均等化上，我国存在着城乡差别和区域差别。当前，我国正处于向全面小康社会迈进阶段，即使恩格尔系数在不断降低的过程中，社会经济和发展成为了人们更加关注的话题，类似教育权是否得到满足、能否看得起病更是每年两会的焦点。而财政转移支付法的财政民主法治和促进地区公共服务均等化的目标则亟待建立与完善。
二、宪法与财政转移支付法关系
（一）财税法制度变迁：央地关系博弈与公民的基本权利
我国分税制改革所反映的是中央与地方的关系，这似乎与公民基本权利没有关系，实则不然。在未改革之前，地方财政税收相对富裕，因此地方政府也可以投入相对多的资金用于地方公共服务建设。但是分税制改革后，中央在所有税收中占据了六成之多。所造成的不利后果便是，大部分税收汇聚到了国家，国家成为了最大的资金拥有者，但是国家进行财政分配过程中却往往由于央地关系未法治化、权力寻租等现象，使得地区差异日趋扩大。与其说中央与地方在财税关系上的博弈关系影响到地方发展，不如说真正影响到的是当地公民的基本权利的得失。这种联动机制使得公民的经济权利，比如获得社会保障、医疗和教育的权利受到限制。但是财政转移支付法的缺失使得在保证地区服务均等化过程中又一次出现了不公。由于中央与地方在财政拨款中没有明确的界限和约束，除了预算那些模糊条款外，几乎没有什么制约。那么公民的基本权利在很大程度上取决于当地政府官员“跑部钱进”的能力。显然这种人治行为，使得部分人获益，而部分人失益。体制上的差异使得公民基本权利出现不对称的现象。
（二）宪法的归宿之一：提供地区间均等化服务
宪法作为保障公民基本权利的最根本制度，已经无需多言。但是由于我国体制不同，并没有宪法违宪审查和宪法诉讼。因此宪法在保障公民基本权利过程中往往通过其他法律加以贯彻和落实。但是公平和正义以及维护我国社会主义基本制度和社会主义的价值取向则使得在保障公民基本经济权利方面有所体现。特别是在社会经济权利上。我国作为社会主义国家，实现共同富裕的本质是核心和基准，宪法作为国家意识形态的产物加以贯彻。因此宪法条文的第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”该条款指出了国家应当维护公民经济社会权利，与此同时，我国作为社会主义国家的本质属性使得公平正义成为了必须遵守的价值准则，而由国家承担的的实现地区之间共同发展的目标也成为了宪法目标的归宿之一。
三、现有财政转移支付法律制度的不足及原因剖析
（一）现有财政转移支付法律制度的不足
法律的生命在于将正义和公平进行诠释和演绎。这不仅可以彰显宪法精神，更能有效保护公民基本权利。财政转移支付法则可以在当前税收相对稳定的前提下完成促进地区公平和正义的作用。
财政转移支付制度在我国通常所指的是政府间财政转移支付。包括纵向财政转移支付，即中央与地方各级政府之间的；同时也包括横向财政转移支付，即地方政府之间的。现有体制中，中央通过税收返还、专项补助、政策性补助来完成地方公共服务建设的资金需求，但是受到体制和利益集团影响，尚未实现真正法治。而横向转移支付也仅仅有那些对口支援的兄弟式互助，尚未形式体系。
（二）财政转移支付法缺失的原因剖析
1.认识上的误区：集权与分权的狭隘思维。西方国家无论是单一制还是联邦制，中央与地方法治化实现路径上采用集权与分权并重。这说明集权和分权只不过是国家治理手段而已。中国长期以来作为大一统的国家，从封建时代到计划经济时代都是一个高度集权的态势。因此使得很多人将集权和封建制、计划经济等同起来。因此当我国在市场经济条件下考量中央与地方关系的时候，有些人对分权和地方自治都极度敏感和恐慌。认为分权和地方自治就是意图分裂国家。所以，但凡提到地方分权自治和财政民主法治就和意识形态联系起来，这种作法使得财政转移支付立法工作由于中央与地方的财权和事权没有明确划分而受到制约和束缚。因而公民基本权利无法有效保障。
2.法制上的滞后：制度化缺失造成权利真空。我国宪法和法律在相应的财政转移支付方面并无系统立法。如果有，也多是一些规范性文件，这些文件随着政策需要发生变化。但是相比较于法治发达国家而言，不仅都确立在明确而广泛的宪法和法律基础之上，而且都通过法律化，制度化和程序化的手段协调中央与地方关系。中央与地方的种种关系，在法制的前提下，无论是财政预算与支出，都是通过法律制度化形式加以确立。中央政府即使有再大的权力，也不敢擅断臆事。这样，公民的基本权利有了宪法和法律的直接保障，而我国在处理这些问题上处于停滞状态。
3.实践上的瑕疵：“人治”大于“法治”。由于权利真空的现状，中央与地方博弈的目的也许是好的，也许都在为本地区经济和社会发展做出贡献，但是获取资源的手段多数是非正式规则约束下的行为，是一种典型的人治型为，比如跑部钱进的行为，自然，寻租的现象不可避免。虽然我国已经撤销部分驻京办，但是如果没有明确的法律规制，类似通过人治的行为还将长期存在。地区间差异固然有自然资源、劳动力或者是资金等原因，但是更为重要的是一种体制上的制约。法治在此时不仅充当的是保驾护航的作用，更是经济发展的动力。
四、财政转移支付法法律制度的完善
（一）打破意识形态误区：集权与分权的相机抉择
早在1956年毛泽东便在《论十大关系》中谈到了中央与地方的分权问题。在这篇文章中，毛泽东从一开始就承认中央和地方的关系是一个矛盾，要解决这个矛盾，应当在巩固中央统一领导的前提下，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。因此，分权管理（毛泽东称为“两个积极性”）比集权管理（“一个积极性”）要好。毛泽东明确指出，“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央”。[1]可见，集权与分权并非意识形态的产物。在市场经济条件，适度分权是必要的，我国采取的民族区域自治制度和香港、澳门的高度自治在提高地方积极性方面发挥重要作用，并使当地经济保持了高速发展。因此集权和分权绝非意识形态下的必然产物，就像计划经济和市场经济的关系一样，绝非社会主义和资本主义的专利。社会主义国家有分权，资本主义也有集权。集权和分权只不过是治理手段而已，这种思想上的争议就如同当年的计划经济和市场经济一样。采用何种治理方式，应当根据国情和实践相机抉择。但是，从历史发展角度而言，任何哪个国家都是集分并重，不得偏废。财政转移支付法律制度也应当在这种理念指导下，建立和完善。在尊重中央权威的宏观调控治理之下，完成自身发展，并为当地民众提供必要的均等化服务，做到服务型政府。
（二）选择中国立法模式：渐进式道路的可行性
中国立法模式的道路选择历来都具有中国特色。而在财政转移支付立法过程中，也充分体现出了与改革同步发展的渐进式道路。财政转移支付的立法工作中，2010年已经有两部草案出台，但是财政转移事关中央与地方关系和国家财权的稳定，因此迟迟未曾经全国人大讨论，因此已被搁置。取而代之的则是，预算法的修订将会在明年两会之时提出。先修改预算法中有关财政支出的问题，进而推进财政转移支付立法工作。但是考虑该法的重要性，国务院首先会采用出台《条例》的作法加以试行，在试点推广，最后上升为法律。[2]因此，这种渐进式的法律变革可以使得转型期的我国不会造成社会动荡。财政转移支付事关中央与地方的财权，而且现在收入分配不公，房价居高不下等等社会问题的深层次原因，都与财政转移支付体制不健全有很大关系，亟待立法和规范化解决。但是，由于中国属于发展中大国。很多问题交织在一起。绝非一部法律就能解决。渐进式的立法道路在进程上似乎较慢，但不至于引发激进社会变革的不利后果。
结 论
财政转移支付法的建立和完善，虽然不同于民法或刑法那样能直接保障公民基本权利，但是却隐含在中央与地方关系中的财政收入和支出方面。由于公民对税收本质的透彻理解，以及我国还处于法治较为落后的国度，人们不可能去对自己更高层级的基本权利太多关注（关注的人大部分是社会的精英）。因此，适当且积极地推动财政转移支付法律制度的构建和完善，是十分必要的。
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