农业保险的世界经验与中国策略

魏延安 原创 | 2010-07-05 08:09 | 收藏 | 投票

  
  农业是弱质产业。农业生产经营除受正常的市场风险影响外,还要受到不可抗拒的自然灾害风险影响。因而,世界上众多国家都将农业保险作为农业支持和保护体系的重要组成部分,给予高度重视和大力支持。随着全党、全社会对三农问题关注力度的不断加大,我国农业保险日益得到重视。

      一、我国农业保险面临的困境

  1982年我国开办农业保险以来,在经历了近十年的稳定发展后,从1993年开始逐步滑坡,农业保险的保费收入、保险险种和农险机构、从业人员,均在不断萎缩。20多年来,全国农业保险的累计收入仅为90多亿元,其中,2004年仅3.96亿元,与历史最高的1992年(8.71亿元)相比,下降了52%,农险保费收入仅占整个产险保费收入的0.35%。我国农业保险已成为农业支持和保护体系相对薄弱的重要方面之一,每年国家和农户都要承受因灾害引起的巨大农业损失。我国农业保险面临如此困境,主要原因有三条:

  一是保险公司赔不起。一般产险赔付率在50%左右,且比较稳定,而农业保险的赔付率却一直居高不下。1985—2004年间,农险综合赔付率超过120%;除两年实现微利外,其余18年均呈现亏损;而北京最高赔付率超过250%,吉林超过400%。我国农险的赔付率已大大高于保险界公认的70%的临界点。加之没有国家补贴,经营农险不赚钱,反倒赔钱;保得越多,赔得越多。于是,出于效益等方面考虑,保险公司纷纷退出农业保险领域。到2003年,我国保险市场上仅有中国人民财产保险公司与中华联合财务保险公司经营少量的农险业务,全国农险的险种也由最多时的60多个下降到不足30个。

  二是农民保不起。我国农民收入水平相对偏低,1997到2003年连续7年我国农民人均收入增长幅度没有超过5%,2004年有较大幅度增长,也才达到2900多元。而我国农业保险费率一般占农产品产值的8%—12%,高昂的保费使众多农户望而却步。同时,保险公司保险品种的设置也与农民意愿有较大差距,农民最愿意投保的大宗种养产品,由于风险太高,保险公司却最不愿承保。同时,也有农民认识不到位、保险意识较差的原因在内。

  三是扶持不到位。目前世界各国的农业保险一般有两类政策目标:发达国家在于减少农民收入波动,促进农民福利;发展中国家则主要是促进农业发展和农产品供给。但由于农业保险的高风险,购买对象(农民)的低收入及保险预期收益不高等原因,在正常情况下保险公司与农户的积极性均不高。政府为达到目标,一般都要补贴部分费用,并用行政力量调动保险公司和农户的积极性。而我国农业保险一直处于商业运作状态,政府在政策、税收、财政等方面扶持很不到位,农业保险发展举步维艰。

  在上述原因中,最为根本的是扶持不到位。事实已经证明了商业性农业保险的失败,政府扶持对于农业保险必不可少。

  二、世界农业保险的通行做法与经验

  (一)美国

  美国农业发达,农业保险功不可没。美国从1939年即开始实施政府农作物保险计划,经过60多年的改革和发展,农业保险业务范围不断扩大,保险覆盖面已达70%左右。美国政府认为,农业生产的损失,会造成农民在生产、生活两方面的购买力萎缩,进而影响到农业生产、生活物资供应与产后加工销售环节的生意萎缩与失业率上升,从而影响整个农村经济与社会稳定。也正是因此,美国对农业保险倾注其力。专门制定了《联邦农作物保险法》,有保费补贴(2000年补贴率53%)、业务费用补贴(20%—25%)和农户补贴等经济支持,还有对保险公司的再保险支持和免税优惠。仅1999年,美国政府的农业保险补贴即达22.4亿美元。同时,分联邦农作物保险公司、具资格的私营保险公司和保险代理人、农险查勘核损人三大层次进行规范运作。美国农险的险种繁多,覆盖广泛。可参保的作物达100余种,有多种风险农作物保险、团体风险保险、收入保险、冰雹险及各类试办险种等五大类保险供农户选择。

  (二)欧盟及其他主要农业国家

  欧盟是农业保险发祥地,其以各具特色的自愿互助保险体系为主。如德国以小型互助合作保险为主,这种组织没有资本股份,成员间按比例支付损失份额。政府对互助合作保险组织给予费用补贴、再保险、特大灾害赔偿等以扶持。法国的烟叶互助保险的经营最引人注目,政府对各种形式的互助保险组织从法律和财政上给予支持;1984年,法国政府建立农业灾害基金,对互助保险组织不能承担的风险损失,给予补贴性补偿。

  日本实行区域性农业共济组合经营的保险模式。建立三级再保险体制,在农共组与县共联之间实行比例再保险,农共组自留责任按险种风险大小确定,其余责任由县共联承担,超额损失责任则由中央再保险账户承担。各级互济组织一般承担保险责任的10%—20%,政府承担50%—70%。若遇特大灾害,政府承担80%—100%的保险赔款。采取强制保险与自愿保险相结合的方式,具体因农户经营项目而定,大部分保险费用由政府承担。政府农业保险财政支出在农林渔业部门总支出中占7%—17%。

  印度实行大宗农作物收入保险制度。目前全国有23个地区的农民,可以为自己的小麦和水稻申请农业收入保险,最终全国各地的农民都可以申请农业收入保险,而且该险种将成为农民必须履行的义务。该项目将为少部分农民提供75%的额外补贴,另外一部分农民可以获得50%的补贴。

  (三)世界各国推行农业保险的共同经验

  通观世界各国农业保险施行情况,有以下经验值得借鉴。一是认识到位。从各国经验看,普遍对农业保险的认识到位,重视程度很高。其对农业保险的认识已超出农业生产救灾及农户损失弥补,而是上升到整个农村经济发展与社会稳定。因而,各国普遍将农业保险作为农业支持和保护体系的重要组成部分,大力支持和发展。二是法律健全。以法律形式强化政策扶持。美国有《联邦农作物保险法》等5部,加拿大有《联邦农作物保险法》,日本有《农业灾害补偿法》,菲律宾有《农作物保险法》,智利、毛里求斯等也有《商业性农业保险》。三是保障有力。各国农业保险制度多建立在国家财政补贴的基础上,实行低费率和高补贴。除上面提到的国家外,法国、西班牙等国补贴甚至高达80%,即使同为发展中国家的菲律宾,水稻、玉米等主要作物的保险补贴达到75%。四是覆盖全面。在补贴政策、行政推动等措施下,这些国家的农险覆盖率均达到较高的程度,必要时政府还会采取强制手段使其达到一定覆盖率。

  三、我国的农业保险“新政”与施行效果

  在国家不断重视和加大“三农”支持力度的大背景下,积极探索农业保险新制度,被提上议事日程。2003年11月,中国保监会制订了《建立农业保险制度的初步方案》,实现了农业保险发展理论创新;2004年保监会批准黑龙江、吉林、上海、新疆、内蒙古、湖南、安徽、四川、浙江等9个省市试点,标志农业保险“新政”付诸实施。

  (一)农业保险“新政”的指导思想与原则

  中国保监会的《建立农业保险制度的初步方案》集中体现了我国农业保险“新政”的指导思想与原则,主要有以下四点:

  首先,现阶段中国开展农业保险不能完全套用任何现成模式,不能完全依靠国家财政补贴,不能走单一主体经营的道路。应先在具备条件的地区和市场开展试点,逐步建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的农业保险制度。

  其次,农业保险总的经营原则应是政策扶持,商业运作。政府应对保险机构经营的政策性农险业务给予财政补贴、税收优惠、巨灾再保险等政策支持。非政策性农险业务可由保险机构按商业化原则经营。

  第三,现阶段发展农业保险应以地方政府为依托,发挥政府、企业、农民三方之力,整合资源,共担风险;在地方试点实践基础上出台国家配套支持政策。

  第四,农业保险经营模式实行多元化,即允许商业保险公司代办政策性农业保险业务;批设专业性农业保险公司、农业相互保险公司;在地方财力有条件的省市区批设政策性农业保险公司;引入经营农业保险有经验的外资公司等。

  (二)试点五模式解读

  保监会提出的多元化农业保险经营有五种模式,略述如下:

  模式一,由商业保险公司代办农业险。可以在已有的财产保险公司中选择几家资金雄厚、管理先进的保险公司,根据当地的实际情况,与地方政府签订协议,为财政代理几种重要农产品(如小麦、水稻、奶牛等)的保险业务。农业保险业务应该单独建账、独立核算、自负盈亏,政府分险种和区域支付相当于经济管理费补贴的代理费,并立法强制保险,在税赋政策上给予扶持,尽量少征税或不征税。还要对代理业务的地域、费率、险种、补贴、巨灾再保险等作出明确规定。

  模式二,设立专业性农业保险公司。在经营农业险基础较好的上海、黑龙江等地区可考虑此模式,像上海成立的安信农业保险公司。在开办的初期既要有商业保险的运作方式,又要有国家政策的扶持,政策性险种应占一定的比例。在一定时期内运作成一定的规模,并且在集中解决全国性自然灾害上替代政府补助后恢复生产、生活的基本保障,解决大灾后国家和农民的后顾之忧。与传统农险公司不同,上海安信走“政府财政补贴推动、商业化运作”的新模式,经营的是一种为农业、农村和农民服务的“大农业险”。

  模式三,设立农业相互保险公司。就是建立以农业保险合作社或互助统筹会为农业保险的主体经营模式,已在河南、山西、湖北、云南等省份进行了试点,取得了较好成效。这种经营模式适合我国的国情和民意,符合国务院指出的“保险企业应支持农民在自愿的基础上集股设立农村互助保险合作社作为我国农业保险的主体经营模式”相结合,受到诸多方面的欢迎和关注,应认真总结推广。

  模式四,在地方财力允许的情况下,尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司。可选择部分产品和部分地区率先试点,有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。据了解,试点中的浙江省由于财力相对充裕,设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司的可能性极大,目前涉及农业保险改革的各方对其前景几乎是一致看好。

  模式五,引进经营农业险有经验的外资或合资保险公司。欧洲当今最大的农业保险公司――法国安盟保险正式入驻中国保险市场,在成都开设分公司。与此相呼应的是,国内保险业也摆出了积极的开放姿态。当然,像这样的外资农业险公司市场化程度极高,它首先要考虑自己的商业利益,必然会首选农业产业化优势相对明显、集约化程度较高的省份“落户”。

  (三)“新政”施行效果

  据《经济日报》报道,截至2005年上半年,全国农业保险费收入已达4.27亿元,超过2004年全年收入;到十月底,已达到6.07亿元,比去年同期增长166%,标志着农业保险“新政”施行初见成效。目前,上海、吉林、黑龙江分别批设了安信农业保险公司、安华农业保险公司和阳光农业相互保险公司等3家不同经营模式的专业性农业保险公司;四川、江苏、辽宁、新疆等省区,依靠地方政府支持开展了保险公司与政府联办、为政府代办以及保险公司自营等多种形式的农业保险试点工作,使农业保险试点取得初步成效。

  但在农业保险试点中也暴露出一些亟待解决的问题,如缺乏巨灾支持保护体系、缺乏财政税收政策支持以及缺乏相关法律法规等。再如吉林试点的情况表明,农民增收短期内不会大有改观,如何保证农民的投保率困难较大;政策措施特别是政策性补贴迟迟未到,影响了各方的积极性,地方财政无力独自承担政策性补贴。按30%—35%的比例算,仅粮、畜两项,吉林省就需6—7亿。还有在基层的推广问题,农险业务人员素质问题等。

  但不管怎样,我国农业保险事业已翻开了新的一页,并步入了良性发展转道。

  四、对陕西省开展农业保险的初步建议

  陕西是个自然灾害频发的省份,农业抗灾能力弱,大力开展农业保险是支持和保护农业的重要举措。但和全国一样,纯粹的商业性农业保险在我省举步维艰。2004年全省农业保费收入0.03仅元,仅占全省保费收入82.61亿元的0.04%。一方面,农业生产的高风险需要保险;另一方面,纯粹的商业保险农民又受不了,保险公司也赔不了。为推进农业保险事业发展,急切需要政府在此方面有所作为。依据我省实际,参照试点省份经验,谨提出以下粗浅建议:

  一是认识要提高。特别是各级政府领导对此要有高度认识,真正意识到农业保险的重大意义,尽快将农业保险提上议事日程,开展调查研究,议定推进措施,争取早日实现我省农业保险的突破。

  二是政府要拿钱。农业保险的特性决定了商业性运作的失败,政府必须拿出优惠政策,特别是专项资金对农民和农业保险公司分别给予补贴。特别是一些经济条件较好的市县,应率先拿出资金,用于农业保险补贴。

  三是突出侧重点。各地情况千差万别,我省财政又普遍紧张,推进农业保险,不可能全面铺开。从我省实际出发,应突出重点地区、重点农业生产门类和认识程度较高的农民群体先行推广。具体的,对一些生产投入较大、风险较高,且风险损失巨大的产业应率先实施农业保险,如奶牛养殖;对产业集中度高,规模较大的农业生产区域也应实施农业保险,如临潼、泾阳等奶牛养殖专业村,城固、西乡等生猪养殖专业村等。

  四是模式多样化。从各地实际出发,参照全国试点的五大模式,因地制宜。但目前较为可行,也易实施的有两种。第一种是政府主导下的商业保险公司代办制。政府选择几家保险公司,与其签订协议,政府给予补贴及相关优惠,由其具体开展保险业务。第二种是发挥农民专业合作组织的作用,在其基础上建立农业保险合作社,农民自愿集资入股,国家给予补贴,有灾补偿,无灾积累。这种模式农民参与度高,很符合农村实际,值得试点推广。

  五是先行搞试点。对条件好,有积极性的地方先行开展试点,总结经验,供各地推广时参考学习。目前,渭南市临渭区在奶牛养殖保险,西乡县在生猪养殖保险上都已进行了有益的探索,应积极总结其经验,扩大推广。各地也应结合本区域实际,积极开展试点,为推进农业保险事业积累经验。

个人简介
农村工作者,出身农民,研究农业,关注农村,始终不忘读书,在三农问题、农村电商、新媒体应用方面有一定研究,是青年电商和新农人的朋友。
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