进一步改革财政体制的基本思路

张征和 转载自 中国改革 | 2011-01-09 15:22 | 收藏 | 投票
关键字:事权 财权 财力 

 现行财政体制的历史进步性是不言而喻的。它奠定了中央与省级政府之间的分税制基本框架,在促进经济增长、推动全国统一市场的形成、增强中央政府的政治控制力、协调区域发展等方面至今仍发挥着有效的作用。但随着改革发展进入一个新阶段,现行体制也显现出诸多不适应之处,尤其是对科学发展产生了诸多的制约性影响,迫切需要进一步改革。

  但是,对于到底怎么改,并未达成共识。中共十七大提出了基本方向:按照“财力与事权相匹配”原则完善财政体制,尤其是省以下财政体制,而具体的路径则还需要进一步探索。

  五大特征

  ——事权划分以纵向为主:上级决策,下级执行

  对事权划分的通常理解,是政府各项职能在各级政府之间进行界定,例如国防、外交、社会治安、教育、卫生、社会保障等各项事权在不同层级的政府之间作出明确界定。实际上,事权划分还有一种,那就是针对事权构成要素的划分。每项事权由决策权、执行权、监督权与支出责任等要素构成,针对这些构成要素在各级政府之间进行界定。这两种事权划分结合到一起,就构成了一个矩阵(见表)。
 

  西方国家的事权划分以横向为主,而中国的事权划分以纵向为主,几乎所有事权的决策都在中央政府,而地方政府主要是执行中央的各项决策。相比于西方很多国家的“横向”事权划分,中国的各级政府间事权划分具有明显的“纵向”特征。

  要理解这一点,要从中国与西方国家不同的政体说起。在西方国家,中央政府以下的各级政府都拥有很大的自治权,选民投票决定地方行政长官是普遍做法,但中央政府以下的各级政府,其功能相对弱小,基层政府的架构简单,其行政长官甚至可以由志愿者“业余兼职”,由此形成了“大的中央政府、小的地方政府”的行政管理格局。而中国的情况恰恰相反,地方各级政府都没有自治权,地方各级行政长官在考虑民意的基础上由上级任命,但整个政府职能的履行却离不开地方政府,也可以说,在“小的中央政府,大的地方政府”的行政格局下,中央政府更像是一个司令部,各项决策指令的执行要靠地方政府。就此而言,中国中央政府对地方政府的依赖程度很大,而西方中央政府的独立性却很强,很多事权从决策到执行都是中央政府一手操办,无须地方政府插手。

  在这样的行政格局下,中国的事权划分,要像西方国家一样主要实行横向的事权划分,就十分困难。这也就是为什么我们探索了多年的事权划分而难以有进展的原因。学术界对事权的讨论,基本上是以西方国家的做法为标准,强调横向的事权划分,这自然与中国国情格格不入。除非“做大”中国中央政府,使中央政府有能力从决策到执行来履行其界定的事权。否则,中国的事权划分就只能主要以纵向划分为主,而横向的事权划分主要体现为共担的特点。这在下面将进一步分析。

  上述政府事权划分矩阵实际上还告诉我们,从横向划分的角度来看,中国的权力集中程度很高,几乎各项事权都由中央政府做出决策,地方政府主要是执行;但从纵向划分的角度来考察,中国的分权程度又很高,每一项事权的履行几乎都离不开地方政府。而西方国家相反,从横向划分的角度看,分权程度很高,一些事权的履行完全是由地方政府进行,居民的参与度很高;但从纵向划分的角度来看,西方国家的集权程度很高,中央政府的独立性很强,凡中央政府的事权都是中央政府说了算,从决策到执行都与地方政府无关。这种集权从财政上早就反映出来了,西方国家中央政府财政规模都是占绝对优势。

  ——事权共担

  基于中国纵向事权划分的特点,下级政府的事权往往取决于上级政府。通俗地说,下级政府干什么,要由上级政府来安排。而事权与财权又是两条线,下级政府经常没有足够的财力来履行某一项事权。这样一来,某一项事权的履行都是各级政府共担的,往往是中央、省、市、县、乡共同出力,负有共同责任。

  由于事权划分以纵向为主,所以从横向来看,各项事权几乎都是由多级政府共担的。一方面,“干什么”都是中央政府作出决策,如新农村建设、医疗卫生改革、义务教育的推行等,各级政府共同推动,下级政府在上级政府的领导下来履行各项事权。某一项事权履行情况如何,各级政府都负有责任。例如安全生产这项事权,一旦履行不到位,出现重大事故,往往是从省一级到乡镇一级,都逃脱不了相应的责罚。

  另一方面,“干什么”所需的钱,也都是由中央政府安排,中央政府通过转移支付安排一点,省财政拿一点,市县乡镇也各出一点,这几个一点,形成了“几家共同抬”的特色,共担事权,共同出力,共同落实。

  学界常常以西方的标准来评判这种事权共担的机制,认为事权划分不清,责任不明。这也通常被认为是现行财政体制存在的重大问题,属于要改革的对象。其实,事权共担是中国改革、发展背景下的一种有效的事权履行方式,有很强的动员能力,可以集中力量办大事,解决中国改革发展中的突出问题和矛盾。尤其在公共服务的提供上,中国人口众多,地区差距大,任何一项事权仅仅交给某一级政府来承担,都是不现实的。很清楚,在现阶段,要按照西方国家那种横向的事权划分模式来改革中国的事权划分,是无法实现的。事权共担,是中国现行政治架构下一种有效的事权履行方式,也是经济、社会发展现阶段只能采取的方式。

  ——事权、财权和财力三要素组合不确定

  政府间财政关系涉及方方面面,但归结起来,主要是三要素:事权(支出责任)、财权、财力,各种不同类型的体制都是这三要素不同的组合而形成的。一般而言,事权、财权、财力三要素达到匹配,才能使一级政府运转正常。但在不同的情况下,其匹配方式是不同的。相对于事权,财权和财力都是手段,是为履行特定事权服务的。只要财力、或者财权与事权相匹配即可,不要求三要素一一匹配。

  分税制改革,主要是调整各级政府之间的财权,并遵循“财权与事权相匹配”的原则,而事权划分依然是纵向的。十多年来,财权是基本锁定的,调整变化不大,可视为一个不变量,而事权、财力则成为两大变量,如各部门出台政策,下级政府必须执行的事权增加,财力亦可以非规范地分配(如大量的专项)。在这种状态下,可以说,省以下各级政府的支出责任、财力是不确定的。在加快改革与发展的这个特定历史阶段,某一级政府的事权、财力的不确定性程度相当大,而且,政府层级越是往下,其不确定性程度就越大。2005年之前县乡财政普遍陷入困境,即是这种不确定性分布带来的一种结果。

  分税制财政体制三要素匹配的不确定性,构成现行政府间财政关系的一个重要特点。

  ——非对称性分权

  非对称性分权是从政府收入与支出角度而言的,主要是指收入倾向集权,支出倾向分权。1994年分税制改革以后,中国政府间财政关系呈现出非对称性分权的典型特征。分税制改革前,全国财政收入纵向分散,中央财政收入不能满足其承担的开支,也导致中央政府缺乏宏观干预能力。分税制改革后,中央与地方政府的财政收支状况与分税制前对比变化呈“反向剪刀状”,地方政府财政收入占全国财政收入比例降低,财力上移,但其财政支出占全国财政总支出比例不断增大,由此形成地方收入与地方支出的不对称。

  应该说,这种非对称性分权是与中国国情(行政体制、区域差距、人口大国、还不发达等)相适应的。中央政府只有掌握相当多的财力,才能有效地进行宏观管理,并对地方政府行为进行引导和制约。我们把视野扩大到全球范围来看,这种非对称性分权是普遍现象,发达国家都不例外。尽管其原因不尽相同,但保持中央政府的政治控制力是世界各国的共同目标。

  ——以收入流量为基础

  现行分税制财政体制是建立在税收收入流量基础之上的,即依据各个税种所能产生的税收收入流量,在中央与地方及其地方各级政府之间进行财权划分。凡是收入流量大的税种,一般划归上级政府,凡是收入流量小的税种,一般划归下级政府。

  这种以收入流量为基础的政府间财政关系,一方面有利于激励各级政府发展经济,开发财源,但另一方面,由于各种公共资源的收益在体制之外,也诱导各级政府借助于分级管理的公共资源来增加可支配财力。各种存量资源、资产成为各级政府实现财政目标的重要途径和手段。当属于公共产权的各种公共资源和国有资产实行分级管理、事实上分级所有的条件下,就为各级政府提供了巨大的财政空间。例如社会上热议的“土地财政”,就是地方政府充分利用土地这种公共资源不在财政体制内而形成的。大力发展房地产业,为地方政府既能直接带来大量的土地收入,同时又可以间接地扩大地方的税源,增加地方税收收入。土地收入在地方可支配的财力中已经占据半壁江山,而在地方税收收入中,与土地资源开发利用相关的税收一般占到40%左右。同时,又以土地收益权为质押,滚动扩大地方政府融资,成倍地放大了地方政府可支配的财力。土地资源成为地方政府实现经济目标、财政目标的最重要手段。

  问题所在

  随着经济、社会条件的变化,现行财政体制也渐渐暴露出不少问题。而这些问题基本上都是原体制设计缺陷所造成的。其设计缺陷归结为一点,那就是把“财权与事权相匹配”扩大化。过分追求“每一级”政府实现“财权与事权相匹配”,是导致下列问题的根源。

  ——财力与事权(支出责任)不匹配,基层财政一度陷入困境

  分税制是临摹西方的产物,试图构建财政分权的框架,以分税为基础的财权划分就成为体制的核心。分税制财政体制通过划分税种,重新界定财权,通过转移支付制度重新配置财力。省以下普遍模仿中央与省一级的财政关系,上级政府将有增长潜力的税种划分为本级,同时为减轻支出压力将一些支出责任下移。一些穷的地方,工业基础薄弱的农业地区,即使赋予其一定财权,政府也难为“无米之炊”,税源单薄,无法组织到与事权相匹配的财力。在这种情况下,即使是做到了财权与事权相匹配,也会出现财力与事权不匹配的结局,使一级政府难以正常运转。

  在相当长一段时间,面对县乡财政陷入困境,我们寻找的“处方”是财权与事权相匹配,结果事与愿违,反而加剧了县乡财政困难。直到2007年,决策层才意识到这个问题,并正式提出按照“财力与事权相匹配”的原则来完善财政体制。自此之后,基层财政困难才得以明显缓解。

  但要从根本上解决县乡财政的困难,“财力与事权相匹配”只是一个方向,如何构建一种使各级政府财力与事权实现动态匹配的机制,这才是问题的关键。这是下一步财政体制改革的根本问题。只有在这个问题上有所突破,才能矫正原体制设计的内在缺陷。

  ——各级政府财政行为“层级化”

  这是强调“财权与事权相匹配”自然的逻辑延伸,也是原体制设计的内在缺陷导致的。这种财政行为的“层级化”集中体现在如下三个方面:以本级财政利益为中心、以本级财政预算平衡为目标、以“本级经济”为基础,也就是“分级吃饭”。

  “分级吃饭”使各级政府高度关注发展本级财源或税源,哪一级财政困难,就强调发展那一级经济。与“分灶吃饭”相比,改变了的只是其方式:财源建设的方式变了(从通过发展本级企业来壮大本级财源,变为通过发展与本级税种密切关联的行业来壮大本级财源),分钱的方式变了(从通过划分企业来分钱变为通过划分税种来分钱),其结果也变了(从中央财政困难变成了基层财政困难)。

  现在,“层级财政”的这种负面效用越来越明显。一方面,全面短缺变为相对过剩,资源、环境和生态的压力不断增大,而另一方面,“分级吃饭”要求各级政府必须自己找饭吃,围绕本级财政增收而开发、发展的压力依然很大。这将会导致什么样的后果?层层过于注重本级财政,下级财政的境况将会如何?其答案是不言而喻的。生态、环境危机以及县乡财政的普遍困难与此有内在关联。追求各级政府财权与事权的匹配,必然是从中央到乡镇,迫使每一级政府都以经济增长————当然是有利于本级财政增收的经济增长——为中心,从而加剧了资源配置的扭曲和资源、环境的破坏,而且使不具备开发条件的地方陷入了“越穷越开发,越开发越穷”的恶性循环之中。

  ——地方政府财政风险扩散

  由于财力与事权不匹配,而履行事权又以各级政府的政治任务形式存在的情形下,地方各级政府别无选择,只能是千方百计找钱。一是扩大非税收入,二是债务融资。当各种行政事业性收费空间越来越小的情况下,出售公共资源以及用地方政府实际上所控制的资源来进行各种形式的债务融资,就成为地方政府主要手段。地方政府进行债务融资,除了财政上的原因,追求政绩是主要的动因。但财力与事权不匹配的情形在边际意义上加大了地方政府债务融资的压力。显然,这会使地方财政风险扩散。

  分税制设立中央税、地方税和共享税,建立了一个利益共享的机制。虽然中央政府在利益共享机制中具有更大的发言权,完全控制了税权,而且也集中了超过50%的全国财政收入,但地方政府实际上仍具有很大的财政自主权。没有税权,但地方可以“自赋”收费权;没有发债权,但可以土地等公共资源为杠杆进行债务融资;缺少发言权,但可以用地方公共风险来增加讨价还价的筹码。一方面看,在利益分配中,中央占有优势;但从另一个方面来看,在风险分配中,地方占有优势。下一级政府总是可以利用各种风险事件来巧妙地把风险转移给上一级政府。当下一级财政濒临破产的时候,上一级财政不可能袖手旁观,置之不理。在风险责任不明晰、且没有建立分担机制的情况下,上一级财政往往承担了风险事件的全部风险。既然上一级财政不可能不最后兜底,那么,下一级财政就可以无视风险的存在,大肆从事各种“准财政”活动,以谋求政府任期内的各种政绩。

  因此,在既无风险分担机制,又没有健全的监控手段条件下,势必会引发普遍的道德风险,导致地方各种债务增加,从而恶化整个财政风险状况。

  在现行行政体制下,下级政府的一切债务实质上都是上级政府的“或有债务”,上级政府承担着替下级政府最后清偿债务的潜在义务,而1994年的分税制改革仅仅解决了一个利益的分配问题,而风险分担还未纳入到财政体制中来。

  ——城乡、区域间基本公共服务差距扩大

  从现实情况来看,中国城乡、区域间基本公共服务不均等的问题较为严重,各地基本公共服务水平差距很大,并呈现扩大的情势。公共服务的差距在当期反映为不同区域、城乡民生的差距,从长期来看,将会演变为各区域、城乡老百姓能力上的差距,其引致的公共风险将会扩散到经济、社会领域。这种情形已经在现实生活中显现出来。

  城乡、区域间基本公共服务差距扩大固然与各地的经济发展快慢有关,但这不应成为我们听任这种差距扩大的理由。因为影响公共服务供应的既有经济因素,也有制度因素,而前者仅仅是一个方面而已。公共服务的供应主体是政府,基本公共服务区域、城乡差距也主要与政府相关,与市场的联系是间接的。作为一个发展中大国,中国城乡、区域间基本公共服务差距与财政体制有内在联系。

  表面上看,区域间基本公共服务差距直接源于经济发展差距,但透过现象层面观察,实质上是各区域地方政府,尤其是面向农村的基层政府,其财力与事权不匹配所致。提供公共服务是各区域地方政府的基本事权,如果财力得不到相应的保障,那么,公共服务的供应就会大受影响。当分税制财政体制强调以“财权与事权相匹配”为原则来实施时,对于那些工业化水平低,财源、税源单薄的地方来说,就无法筹集到足够的财力来提供公共服务。基本公共服务差距大,与财政体制设计上的内在缺陷紧密地联系在一起。也可以说,正是现行财政体制的这种缺陷,才导致了区域间基本公共服务差距不断扩大。

  求解之路

  财政体制没有现成的或固定不变的模式可以照搬,需要依据一个国家的具体国情和发展阶段来探索。

  ——减少事权、财权和财力组合的不确定性程度

  对每一级政府而言,最重要的不是这体制三要素(事权、财权和财力)形成固定的组合,而是这些要素的组合是否能够形成动态匹配。如果财力和事权都毫无关联地处于高度不确定性状态,则政府的行为预期就不能稳定。

  就现实情况来看,三要素组合匹配不确定的原因主要在于:一是事权的确定主要是由财政之外的因素决定的,主要与政府及其各个部门的政策目标和任务相关。二是财权的划分,或者财权的变化基本上是由财政部门依据一定时期各地区经济、社会发展状况和中央政府的目标来进行配置的。三是财力的不确定性是由于财权设置变化和上级政府转移支付政策的变化而引致的。四是事权、财权和财力如何组合匹配取决于政策目标的要求、任务的性质以及政府各部门之间的协调性,而其中的不确定性是不言而喻的。

  要减少各级政府三要素组合匹配的不确定性,关键是中央各部门之间要进行有效协调,事权的变化、财权的调整和财力分配,要相互动态跟进,彼此匹配,不可单方面独立地擅自调整。中国的现状是,越是往下,体制三要素的组合就越是不确定,或者说,确定性程度越低;相反,越是往上,三要素组合的确定性程度就越高。这主要是因为,越是往下,来自于上级政府各部门的影响就越大,而且这些影响往往“叠加”在一起。例如,对于县级政府来说,中央、省和市的任何一个政府部门都可以出台各种政策,要求县一级政府执行。政府层级越低,政策“叠加”的次数就越多,其不确定性影响就越大,其事权、财权与财力组合的不确定性程度就越高。这对主要负责提供基本公共服务的基层政府来说,无疑带来了很大的不确定性。

  一般地说,体制三要素的组合具有不确定性是存在的,任何国家也不例外,其区别只在于不确定性程度的大小。在中国各项改革不断推进,市场与政府的关系认识模糊的情况下,这种组合的不确定性程度自然要大很多。例如,为减轻农民负担而进行的农村税费改革、新农村建设背景下的农村综合改革,都给各级政府的事权、财权和财力组合带来了大小不一的不确定性影响,尤其是给县乡政府带来的不确定性影响是最大的。

  尽管中央在财力方面做了多方面的跟进措施,如建立农村税费改革转移支付,但基层政府的事权、财权和财力组合仍是处于高度不确定性状态,只是在提出“财力与事权相匹配”这个原则,并对省市政府财力下移提出了明确要求之后,基层政府的财政状况才得到明显缓解。

  显然,在经济、社会、政治各方面都进行变革的历史时期,要降低各级政府事权、财权与财力这体制三要素组合的不确定性程度,从而提高体制运行的有效性,可以考虑主要在如下方面进行改革:

  一是政府各个部门提出的需要各级政府共担的新事权(支出责任),在出台之前应与可下移的财力挂钩,尽可能减少“上级请客,下级买单”的现象。这就需要政府部门之间建立一种协调机制,尤其是拥有事权调整权力的非财政部门和拥有财权、财力调整权力的财政部门之间,建立中短期的动态协调机制是必不可少的。从长期来看,建立大部门体制,有助于减少财政体制三要素组合的不确定性程度,对基层政府来说尤其如此。

  二是面对中央提出的各项重大决策部署,各级政府承担的事权和相应的支出责任势必发生大的变化。在这种情况下,必须要求各级政府,主要是中央、省、市政府,承担起“财力与事权相匹配”的辖区财政责任。在财权难以进行大调整的条件下,加大财力跟进的动态调整力度,尽可能使地方基层政府有相应的财力去履行其事权。这一点将会在后面做进一步的分析。

  ——依据中国的现实情况,改革政府间事权的划分方式

  不少学者建议采取西方发达国家的“横向”事权划分方式来逐步厘清各级政府的事权。依据前面的分析,从中国现实来看,模仿西方之路是走不通的。这是由中国的政治架构决定的。地方政府“干什么”,来自于中央的决策和部署,上下级政府关系中蕴含着明显的委托——代理关系。如果按照横向事权划分方法,不可能改变“共担事权”这个基本特征,其结果还是不能划分清楚,无助于消除政府间财政关系的不确定性。

  因此,应从政府间“委托——代理”关系这个现实出发,对事权进行纵向划分。所谓纵向划分,就是将事权划分为:决策权、执行权、监督权和支出责任,并分权到不同层级的政府。这样,不同层级政府就须要履行相应的决策责任、执行责任、监督责任以及支出责任。在现行制度框架下,公共事务决策主要在中央,对地方来说,最重要的是明确执行成本和支出责任。

  在这里,财力与事权相匹配,实际上也就是将财力在政府间的分配与一项事权执行成本的分摊结合起来。哪一级政府执行责任大,执行成本高,就给那一级的财力多。在明确事权执行责任和执行成本的基础上,明晰相应的支出责任。河北划分支出责任的做法是一个有益的探索。

  ——建立辖区财政责任机制

  为了防止省以下各级政府的“层级化”行为倾向,只顾本级过日子,应建立有效的辖区财政责任机制,这应成为省以下财政体制改革的核心。其内容包括:

  一是明确辖区内的横向财政能力平衡的责任。中国人多地广,一个省所辖区域的人口、面积多数超过欧洲的一个国家规模,省域范围内发展不平衡成为普遍现象,无论发达地区,还是落后地区,莫不如此。如何保障省域范围内横向财政能力基本平衡,就成为整个政府间财政关系中具有承上启下功能的关键环节,也是实现全国基本公共服务均等化的基础。在既定的中央与省的财政体制框架下,省一级政府对其辖区内的横向财政平衡应首先负责,保证省域范围内的各地区之间具有大体相同的财政能力和基本公共服务。如果省财政的能力确实不够,难以承担省域范围内的平衡责任,再由中央财政给予相应财力。但在责任顺序上不能颠倒,辖区范围的最高政府承担第一责任,超出辖区的更高一级政府承担第二责任。以此类推,对于市域范围来说,市级政府承担所辖区域内各县级财政能力平衡的第一责任,省级政府承担第二责任。

  现在的做法把责任顺序颠倒过来了,让中央政府首先负责。中央政府的责任主要是全国各省际之间的横向财政能力平衡,而不应一竿子插到底,去承担省域范围,甚至是市域范围内的横向财政平衡责任,更不应该直接针对县一级进行横向的财政能力平衡。如果这样做,将会造成两个后果:淡化省一级政府责任,同时导致中央政府集权强化。中央“越级”管的越来越多,越来越细,势必超出中央的管理能力,最后导致管理失效。

  二是明确辖区内的纵向财政能力平衡的责任。也就是说,不能只顾本级政府财政能过日子,还要保障辖区内下级政府财政能过日子。例如,在省域范围内,应做到省、市、县、乡镇四级政府财政都能实现财力与其应承担的事权相匹配。在市域范围内,那就是做到市、县、乡镇三级政府财政之间的财力与事权相匹配。这种纵向平衡的财政责任应当是除了乡镇政府的各级政府承担,不同的是承担的责任大小不同。层级越高的政府,其责任自然就越大。省一级政府的纵向财政平衡责任就应当比市一级政府的责任更大。如果每一级政府的纵向财政平衡的责任能够到位,那么,每一级政府就只要下管一级,就可以实现整个全国纵向的财政平衡。

  三是无论是横向,还是纵向的财政平衡,其衡量标准都是一样的:财力与事权相匹配。横向来看,就是各个相同层级政府之间都做到财力与事权相匹配,例如市与市之间(省域辖区责任)、县与县之间(市域辖区责任)、乡镇与乡镇之间(县域辖区责任)比较,其财力都应能满足其履行事权的需要。纵向来看,就是每一个层级的政府财政都实现了财力与其事权相匹配。如果纵横都实现了财力与事权相匹配,也就可以说,实现了辖区内的横向和纵向财政能力平衡。

  建立辖区财政责任机制的实质,是让每一级政府的权力与责任对称。在行政管理实行委托代理和下级服从上级的条件下,一级政府既然有下派事权和上移财权的权力,那么,也应有其对称的责任:财力下移,以使其辖区范围内纵向的各级政府和横向的各区域政府都能实现财力与事权的匹配。

  建立辖区财政责任制度,加强各级地方政府的辖区内公共责任考核,有利于克服现行财政体制下的各级政府财政行为的“层级化”——关注本级财政,而忽视辖区财政。这样,就可以调动各级政府发挥两个积极性:平衡本级财政的积极性、平衡辖区财政的积极性。

  ——合理配置各级政府的财权

  在这里,政府的财权是指各级政府的自主收入权,形成各级政府财政自有收入,这包括税权、费权和产权在政府间的分割。要提高各级政府的财政努力程度,财权的合理配置是一个前提条件。

  各级政府之间的财权配置,不是机械地按照“财权与事权相匹配”,而是首先要服从政治目标,即与整个国家的政治控制力要求相匹配。只有这样,才能保证政治稳定、国家安定。这是大前提。在任何一国,财权与事权的匹配都是不完全的,地方政府履行其事权都离不开中央政府的转移支付。其次,财权的配置还与区域发展差距大小,以及中央政府平衡差距的目标相联系。在区域发展差距大,且中央政府平衡差距的目标较高的条件下,财权将需要更多地向上级政府倾斜,财权的集中程度相应就高。另外,财权的分割也与经济发展阶段有紧密关联。在短缺经济条件下,需要把财权更多地下放给地方,以调动各级政府发展生产、增加财政收入的积极性。在过剩经济条件下,财权往往更多地上移,以弱化省以下政府过于强化的财政收入目标,有利于落实主体功能区规划,实现经济增长与资源、生态和环境的协调。从世界范围来看,随着经济发展水平的提高,世界各国的财政集中度也在相应地提高。这说明,财权如何配置,不能只是简单地考虑一个事权。

  ——实行多样化的省以下财政体制

  中国东中西部的地区差异、差距非常明显,不同省份人口规模不一样、地理状况不一样、资源禀赋不一样,经济发展水平也不一样。如此差异、差距决定了越到基层,越难以实行全国整齐划一的财政体制,如果僵硬地推行同样模式的省以下财政体制,将会妨碍新阶段的科学发展。1994年实行的分税制,主要是重建了中央和省两级之间的财政关系,省以下财政体制基本上是放权让地方自行决定的。但各地在确定省以下财政体制时,大多数在初期模仿了中央与地方的税种划分方式,致使这种划分方式一直延伸到省以下。层层分税的体制,造成了如下结果:

  (1)由于税种有限,既有的税种划分方式越到基层越陷入无税可分的地步,逐步形成基层财政困难的局面。(2)不同地区产业结构和经济增长水平差异很大,税种的划分表面上看起来是均等的,但实际收入能力大相径庭,因为财权并不等于财力。有的地方具备发展条件,有财权也有财力,有的地方经济发展落后或者不具备发展条件,甚至需要限制开发,即使拥有财权也只能画饼充饥。这说明,过分强调省以下按照分税制方式构建政府间财政关系是行不通的。例如浙江省,从一开始就没有实行分税的体制,长期实行的是总额分成加增长分成。

  近年来,各地方的省以下财政体制在逐步退出分税制,不少地方实行了“总额分成”或者“增长分成”,不再追求长期倡导的“财权与事权相匹配”,更加注重财力与事权相匹配。各地的这些探索,一定程度上矫正了由于理论误导所造成的不良后果。在进一步完善中央与地方财政关系的同时,可以考虑就省以下财政体制继续给予各地因地制宜的权力,实行多样化的财政体制模式,以适应各地区的实际情况。

  除了收入划分,省以下政府层级的设置,也可以多样化。例如正在试点的省直管县,不应强求一律。有些决策权可以下放到省,让省因地制宜来考虑,同时赋予省一级政府更多的责任。鼓励多样化的体制模式,将会触发各地制度创新的积极性,有助于完善省以下体制。
 

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